III SA/Wr 382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. I Skarżąca spółka posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] w miejscowości R., w związku z budową tam [...], opiewające na okres od [.] do [...] lipca 2013 r. W dniu [...] lipca 2013 r. do zarządcy drogi wpłynął wniosek strony, złożony w formie telefaksu, z prośbą o zezwolenie na dalsze zajmowania pasa drogowego. Wniosek ten nie był podpisany. Natomiast podpisany oryginał pisma spółki został wysłany tego samego dnia drogą pocztową, a wpłynął do siedziby organu w dniu [...] sierpnia 2013 r. Kolejne zezwolenie – na okres do [...] sierpnia 2013 r. – zostało stronie udzielone stronie [...] sierpnia 2013 r. Następnie, decyzją z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]), Zarząd Województwa D. (zarządca drogi) wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (chodzi o okres od [...] do [...] sierpnia 2013 r.). To ostatnie rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej "SKO" lub "Kolegium"), opisaną w sentencji niniejszego wyroku, wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki od pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Z uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach wynika, że organy uznały pierwotny wniosek strony o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego (wysłany telefaksem) za podanie, które nie spełniało określonego w art. 63 § 3 k.p.a. wymogu formalnego (nie zostało bowiem opatrzone podpisem wnoszącego). Organy przyjęły w związku z tym, że tak złożone podanie nie mogło skutecznie wszcząć postępowania. Przyjęły zatem za datę wpływu wniosku, o którym ustawicznie mowa, dopiero dzień [...] sierpnia 2013 r., kiedy to wysłany pocztą, podpisany już oryginał pisma, dotarł do siedziby organu pierwszej instancji. Skoro efektem w ten sposób złożonego podania było udzielenie stronie zezwolenia na okres od [...] do [...] sierpnia 2013 r., to czas jaki upłynął od [...] do [...] sierpnia trzeba było – zdaniem organów uznać – za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co w pełni uzasadniało wymierzenie kary za ten okres, od czego organy nie mogą odstąpić. II W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego profesjonalny pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie wymierzenia kary i o zasądzenie kosztów, zarzucając, iż kwestionowane orzeczenia ferowano z (mającym istotny wpływ na wynik sprawy) naruszeniem przepisów postępowania (konkretnie zaś: art. 63 § 1 oraz art. 61 § 1, § 3 i § 3a k.p.a.) – poprzez niezasadne uznanie, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest wyłącznie dzień wpływu oryginału pisemnego wniosku do organu administracji publicznej, nie zaś dzień wpływu do tego organu podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, wniesionego za pomocą telefaksu. III W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. (między innymi w razie naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" tej ustawy). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. V Podstawowa argumentacja, którą posłużyły się organy dla uzasadnienia nałożenia na stronę skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego, ustawia istotę sporu w niniejszej sprawie w następujących płaszczyznach. Po pierwsze, trzeba przesądzić czy podanie wniesione – jak w rozważanych przypadku – "z pomocą telefaksu", a więc w formie jednoznacznie dopuszczonej przez prawodawcę w art. 63 § 1 k.p.a. powinno być opatrzone podpisem. Po drugie, w razie ewentualnej, pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, należy rozważyć konsekwencje usunięcia braku formalnego podania wniesionego pierwotnie przy użyciu telefaksu, zwłaszcza co do momentu, od którego podanie to wywołuje skutki, tzn. prowadzi do wszczęcia postępowania inicjowanego żądaniem strony (w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.). W pierwszej kwestii trafne jest niewątpliwie stanowisko organów obu instancji. Generalny wymóg podpisania podania, proklamowany w art. 63 § 3 k.p.a., odnosi się bowiem z pewnością do każdej formy pisemnej podania. Nie można zaś podważać zasadności twierdzenia, iż wykorzystanie telefaksu do przesłania podania nie zmienia faktu, że podanie to sporządzone zostało wpierw na piśmie (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 24 października 2013 r., II SA/Ol 273/13, Lex Nr 1390159). Trzeba bowiem odróżnić, jak słusznie przyjęły organy, sam sposób wnoszenia podań do organów administracji publicznej, od wymogów formalnych tyczących poszczególnych form podania, wykorzystywanych w konkretnym wypadku przez zainteresowanych. W konsekwencji takiej oceny należy przyjąć za organami, że w dniu [...] lipca 2013 r. spółka przesłała do organu – z wykorzystaniem telefaksu – podanie z określonym tam żądaniem, które dotknięte było brakiem formalnym (nie zostało wszak opatrzone podpisem). Bardziej skomplikowane jest drugie zagadnienie. W art. 64 § 2 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia zauważonych braków formalnych (innych niż brak adresu) – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia – w razie stwierdzenia, iż nie czyni ono zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W niniejszej sprawie chodziłoby o wezwanie do podpisania podania przesłanego telefaksem. Wykonanie przez organ pierwszej instancji powinności, o której teraz mowa, okazało się jednak zbędne, bowiem w dniu [...] sierpnia 2013 r. wpłynęło do siedziby organu oryginalne pismo (przesłane wcześniej z użyciem telefaksu), tym razem podpisane, nadane droga pocztową w tym samym dniu, w którym spółka przesłała organowi telefaks ([...] lipca 2013 r.). W przedstawionej sytuacji organy obu instancji przyjęły bezkrytycznie, że postępowanie w sprawie zezwolenia zostało wszczęte dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r. Takiego stanowiska nie można podzielić z następujących względów. Zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, iż pogląd organów nie znajduje wcale oparcia w aktualnie obowiązujących rozwiązaniach, w szczególności w art. 61 § 3 i § 3a k.p.a. Podług pierwszego z tych przepisów: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia (celowe podkreślenie składu orzekającego) żądania organowi administracji publicznej". Z kolei, stosownie do art. 61 § 3a k.p.a., "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej". Osobne wyeksponowanie przez legislatora sytuacji podania wniesionego drogą elektroniczną, z jednoczesnym zaniechaniem regulacji, które odnosiłyby się do innych szczególnych form, jakie potencjalnie może wykorzystać strona na podstawie art. 63 § 1 k.p.a., sugeruje niedwuznacznie, że zamiarem legislatora było objęcie normą art. 61 § 3 wszystkich innych, możliwych do wykorzystania przez zainteresowanych form podania, poza formą elektroniczną. Ogólny termin "dzień doręczenia", wykorzystany do budowy normy z art. 61 § 3 k.p.a., odznaczać będzie w konsekwencji np.: datę osobistego złożenia podania w siedzibie organu, datę ustnego zgłoszenia żądania do protokołu, datę faktycznego wpływu do siedziby organu pisma nadanego pocztą, a wreszcie – co najistotniejsze, zważywszy na realia tej konkretnej sprawy – także datę otrzymania przez organ podanie wysłanego z wykorzystaniem telefaksu. Znamienne jest przy tym, że w żadnym z obu, analizowanych w tym miejscu rozważań, paragrafów w artykule 61 k.p.a. (ani w § 3, ani w § 3a) prawodawca nie wspomina o podaniu wolnym od braków formalnych. Z pewnością nie można tego traktować jako zwykłe przeoczenie. Konsekwentne przyjęcie stanowiska organów, że postępowanie administracyjne na żądanie strony wszczynane jest wyłącznie podaniem pozbawionym braków formalnych prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. W razie stwierdzenia, że jakieś konkretne podanie nie czyni zadość normatywnym wymaganiom, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., organ jest wszak zobowiązany do wezwania strony do usunięcia tych braków. Jeśli strona braki usunie w terminie zakreślonym w tym przepisie, podaniu powinno nadać się bieg. Jeśli jednak dopiero z chwilą usunięcia braków jest ono w pełni skuteczne, jak to przyjęły organy, w pewnych sytuacjach, mimo usunięcia braków, żądanie strony nie mogłoby być jednak merytorycznie rozpatrzone. Gdyby np. sporne w rozpoznawanej sprawie podanie wniesione przez spółkę z użyciem telefaksu, niepodpisane, było odwołaniem "doręczonym" organowi pierwszej instancji w ostatnim dniu terminu zakreślonego w art. 129 § 2 k.r.o., to uzupełnienie brakującego elementu (podpisu) – zanim nawet organ zdążył zareagować i wezwać stronę do usunięcia tego braku formalnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – musiałoby i tak (przy przyjęciu koncepcji obu organów) skutkować stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bez możliwości merytorycznej oceny jego zasadności (art. 134 k.p.a.). Tymczasem powszechna jest praktyka (widoczna zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym) merytorycznego rozpatrywania odwołań (rozpoznawania skarg i skarg kasacyjnych), których braki formalne strona uzupełniła w terminie. To zaś oznacza konieczność przyjęcia, że każde podanie, niezależnie od formy, jaką wykorzystał zainteresowany, zawierające pierwotnie braki formalne, skutkuje od daty jego wniesienia, jeśli braki te zostaną później usunięte terminowo. Odnosząc ten wywód do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że już podanie spółki przesłane organowi pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2013 r. (z wykorzystaniem telefaksu) skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w tym dniu, ponieważ uchybienie formalne, jakim było ono dotknięte (brak podpisu) został usunięty, poprzez doręczenie organowi podpisanego oryginału pisma (w dniu [...] sierpnia 2013 r.), zanim organ zdążył wystosować do strony wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dziwi zresztą ewidentna niekonsekwencja organów. Skoro przyjęły one, że postępowanie w sprawie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego zostało wszczęte niewadliwym podaniem strony już w dniu [...] sierpnia 2013 r., to – przy takiej ocenie – nie było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za rzekome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co najmniej za okres od tej daty. Przypomnienia wymaga w tym miejscu, że w poddanych kontroli Sądu decyzjach wymierzono spółce – na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – karę za okres od [...] do [...] sierpnia 2013 r. Podstawy do wymierzenia kary w tym przedziale czasowym nie można absolutnie upatrywać w decyzji zezwalającej na dalsze zajmowanie przez stronę skarżącą pasa drogowego dopiero od [...]sierpnia 2013 r. Skoro bowiem organ pierwszej instancji przyjął, że wniosek spółki skutkował już co najmniej od dnia [...] sierpnia 2013 r., jego powinnością było – niezależnie od daty podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia, o które ubiegała się strona – rozpatrzenie żądania strony w całej rozciągłości, a więc od tej daty (co najmniej). Uwzględniając wcześniej przedstawione stanowisko Sądu, wedle którego uzupełnienie przez skarżącą spółkę pierwotnych braków podania wysłanego z wykorzystaniem telefaksu skutkowało wszczęciem postępowania o zezwolenie już z dniem [...] lipca 2013 r., wypada jednak dobitnie podkreślić, że decyzja, w której udzielono stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] do [...] sierpnia 2013 r. może być traktowana wyłącznie jako rozstrzygnięcie częściowe, skoro organ pierwszej instancji nie wypowiedział się w tej decyzji w ogóle co do okresu od [...]do [...] sierpnia 2013 r. Ponieważ nie rozpatrzono jeszcze żądania spółki w tym przedziale czasowym, wydanie decyzji o wymierzeniu kary za rzekome zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia było przedwczesne. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie może bowiem mieć zastosowania, dopóki nie zostanie załatwione – w drodze kolejnej decyzji (w sposób pozytywny lub negatywny dla strony) – żądanie spółki, obejmujące skutecznie (co wynika z dotychczasowych rozważań), także okres od [...] do [...] sierpnia 2013 r. VI W konkluzji, zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanym przypadku organy obu instancji poważnie naruszyły wskazane w poprzednim punkcie uzasadnienia przepisy postępowania oraz przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (przez jego przedwczesne zastosowanie), co nie tyle mogło, lecz – wręcz – miało oczywisty a przy tym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do dyspozycji art. 145 p 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a., decyzje wydane w niniejszej sprawie w obu instancjach należało wyeliminować z obrotu (punkt I wyroku). Orzeczenie o kosztach (punkt II) wydano na podstawie art. 200 tej samej ustawy, przy czym na zasądzoną kwotę, ogólna kwotę [...] zł składają się: wpis uiszczonego przez spółkę ([...] zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), według stawki określonej w § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.