III SA/Wr 382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Anna Moskała, Katarzyna Borońska (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi B.L na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Rada Stowarzyszenia "A" (dalej: Rada "A") poinformowała B. L. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) o podjęciu w dniu [...] maja 2018 r. uchwały nr [...], którą wniosek skarżącego pt. "uruchomienie działalności gospodarczej zajmującej się produkcją kostki granitowej i obróbki kamienia polnego na terenie [...]", złożony w ramach naboru nr [...]w zakresie poddziałania [...] "Wsparcie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" w zakresie "Podejmowanie działalności gospodarczej", objętego Programem Rozwoju Obszar operację za niezgodną z "B" (dalej: "B"), ponieważ uzyskała negatywną ocenę zgodności z Programem według Karty weryfikacji zgodności operacji z warunkami przyznania pomocy określonymi w PROW na lata 2014 - 2020 (pkt VIII.7), sporządzonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż wnioskodawca w zestawieniu rzeczowo - finansowym jako koszt kwalifikowalny umieścił zakup surowca (kamienia), który będzie służył do przyszłej produkcji kostki w kwocie [...] zł. Powyższe, zdaniem członków komisji oceniającej, stanowi koszt niekwalifikowalny, ponieważ jest to koszt bieżący (zatowarowanie). Stąd też suma kosztów kwalifikowalnych po usunięciu przedmiotowego wydatku wyniesie [...]zł., co z kolei nie spełnia warunku, że suma kosztów planowanych do poniesienia w ramach operacji, ustalona z uwzględnieniem wartości rynkowej tych kosztów, jest niższa niż 70% kwoty, jaką można przyznać na tą operację. Tym samym nie został spełniony warunek przyznania pomocy wskazany w § 5 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finanswej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015r. poz. 1570 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie z [...] września 2015r. Wnioskodawca nie zgodził się z powyższą oceną Rady "A" i [...] lipca 2018 r. złożył protest, w którym podkreślił, że we wniosku i w Biznesplanie wskazano, iż firma nie będzie zajmować się pośrednictwem w sprzedaży kamienia lecz produkcją kostki. Ujęty w zestawieniu rzeczowo - finansowym zakup kamienia posłuży do wyprodukowania kostki do sprzedaży, pozwoli uruchomić działalność, a zakupiona ilość surowca przeznaczona do obróbki wystarczy na około 3 miesiące prowadzonej działalności. Pozwoli wyprodukować niezbędny towar do sprzedaży, tak jak ujęta w zestawieniu np. łupiarka czy hala. W Biznesplanie w części VII (tabela) w uzasadnieniu zakupu wpisano cel i przeznaczenie zakupu. Zdaniem Wnioskodawcy "zatowarowanie" oznacza zakup towaru, który przeznaczony będzie do dalszej sprzedaży w niezmienionej formie. W ramach "zakup surowca (kamienia)" nie będzie kupowany towar, który potem zostanie sprzedany tylko będzie to zakup komponentu niezbędnego do wyprodukowania sprzedawanego w przyszłości towaru (kostki). Wnioskodawca w Proteście zaznacza, iż konsultował się w sprawie umieszczenia kosztów surowca z Urzędem Marszałkowskim we W. i uzyskał odpowiedź, iż stanowi to koszt kwalifikowany projektu, ponieważ zakupiony surowiec będzie służył do produkcji kostki i będzie traktowany jako "zakup materiału". Zarząd Województwa D. (dalej: ZWD, organ) nie uwzględnił protestu, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z [...] czerwca 2018 r. Wyjaśnił, że pomoc na podejmowanie działalności gospodarczej jest przyznawana m.in. jeżeli koszty planowane do poniesienia w ramach operacji mieszczą się w zakresie kosztów, o których mowa w § 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015r. Przepis ten nie obejmuje kosztów bieżących, a stosownie do art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.) dalej: rozporządzenie 1305/2013, kosztami bieżącymi są: koszty operacyjne; koszty personelu; koszty szkolenia; koszty związane z kształtowaniem wizerunku; koszty finansowe lub koszty związane z tworzeniem sieci kontaktów. Zakup materiałów do produkcji stanowi bieżące koszty operacyjne prowadzenia działalności gospodarczej, dlatego nie może być kosztem podejmowania działalności gospodarczej albo kosztem kwalifikowalnym w zakresie rozwijania działalności gospodarczej. W związku z powyższym po nieuwzględnieniu tego kosztu w ramach części VII. "Zakres rzeczowo - finansowy operacji pkt. 7.1 Zestawienie przewidywanych wydatków niezbędnych do realizacji operacji w zakresie wydatków stanowiących podstawę do wyliczenia kwoty pomocy" w Biznesplanie. Suma kosztów kwalifikowalnych operacji wyniesie [...] zł, co z kolei nie spełnia warunku, że suma kosztów planowanych do poniesienia w ramach operacji, ustalona z uwzględnieniem wartości rynkowej tych kosztów, jest nie niższa niż 70% kwoty, jaką można przyznać na tę operację (warunek VIII.7 Karty weryfikacji zgodności operacji z warunkami przyznania pomocy określonymi w PROW 2014 – 2020). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podtrzymał w całości swoje zarzuty i argumenty zawarte w proteście, zarzucając Radzie"A" i Zarządowi Województwa D. arbitralność i brak podstawy prawnej do podjęcia zakwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Podkreślił, że przygotowanie wniosku zlecił firmie zewnętrznej i przy zawieraniu z nią umowy został poinformowany, że firma ta specjalizuje się w podobnych postępowaniach, tak więc gdyby środki materiałowe nie były kwalifikowane w ramach dofinansowania, to zostałby o tym poinformowany i nie doszłoby do sporządzenia przez profesjonalną firmę wniosku tej treści. Skarżący podniósł ponadto, że §17 ust. 7 rozporządzenia z [...]września 2015 r. stanowi, iż w ramach operacji finansowanych mieszczą się również koszty zakupu materiałów. Sąd winien zatem ocenić, czy koszty surowców, materiałów czy półproduktów powinny zostać uznane jako koszty kwalifikowane, czy nie. Odpowiadając na skargę ZWD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich aktów zalicza się m.in. ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, która w przepisie art. 35 ust. 2 stanowi, że w przypadku odmowy przyznania pomocy podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 24 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (dalej jako: ,,ustawy z 20 lutego 2015 r."), podmiotem właściwym do udzielenia wsparcia jest zarząd województwa. Warunki udzielania i odmowy wsparcia na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, określone zostały w art. 17 tej ustawy. Stosownie zatem do art. 17 ust. 2 pkt 1 lit b wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1303/2013, nie przysługuje, jeżeli podczas dokonywania wyboru operacji nie zastosowano określonych w "B" kryteriów wyboru operacji. W takim wypadku zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisem art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Szczegółowe warunki przyznawania pomocy na poszczególne działania zostały określone w powołanym na wstępie rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskic na lata 2014-2020 – dalej: rozporządzenie z dnia [...] września 2015 r. Zgodność z warunkami tego rozporządzenia jest jednym z wymogów stawianych wnioskom o dofinansowanie, od których spełnienia zostało uzależnione udzielenie wsparcia – o czym wnioskodawcy zostali poinformowanie również w ogłoszeniu o naborze wniosków. Zgodnie ze wskazanymi tam warunkami udzielenia wsparcia, wniosek musi być zgodny z: • warunkami określonymi w powołany, rozporządzeniu z dnia 24 września 2015 r., • pomocniczą oceną zgodności z "B", w tym z PROW 2014-2020 (stanowiącą załącznik nr 1 do ogłoszenia), • oceną zgodności operacji z "B" (załącznik nr 2 do ogłoszenia), • kryteriami wyboru projektów oraz uzyskać minimalną liczbę punktów dla wybranego przedsięwzięcia (załącznik nr 3a - dla przedsięwzięcia I lub 3b do ogłoszenia – dla przedsięwzięcia II). W zaskarżonym rozstrzygnięciu trafnie zatem wskazano, że pomoc na podejmowanie działalności gospodarczej jest przyznawana m. in. jeżeli koszty planowane do poniesienia w ramach operacji mieszczą się w zakresie kosztów, o których mowa w § 17 ust. 1 w/w rozporządzenia. Przepis ten stanowi: 1. Pomoc na operację w zakresie innym niż określony w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a jest przyznawana w formie refundacji kosztów kwalifikowalnych, do których zalicza się koszty: 1)ogólne, o których mowa w art. 45 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "kosztami ogólnymi", 2)zakupu robót budowlanych lub usług, 3)zakupu lub rozwoju oprogramowania komputerowego oraz zakupu patentów, licencji lub wynagrodzeń za przeniesienie autorskich praw majątkowych lub znaków towarowych, 4)najmu lub dzierżawy maszyn, wyposażenia lub nieruchomości, 5)zakupu nowych maszyn lub wyposażenia, a w przypadku operacji w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 5 - również używanych maszyn lub wyposażenia, stanowiących eksponaty, 6) zakupu nowych środków transportu, z wyłączeniem zakupu samochodów osobowych przeznaczonych do przewozu mniej niż 8 osób łącznie z kierowcą, 7) zakupu nowych rzeczy innych niż wymienione w pkt 5 i 6, w tym materiałów, 8)wynagrodzenia i innych świadczeń, o których mowa w Kodeksie pracy, związanych z pracą pracowników beneficjenta, a także inne koszty ponoszone przez beneficjenta na podstawie odrębnych przepisów w związku z zatrudnieniem tych pracowników - w przypadku operacji w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3, 9)podatku od towarów i usług (VAT), zgodnie z art. 69 ust. 3 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013 - które są uzasadnione zakresem operacji , niezbędne do osiągnięcia jej celu oraz racjonalne. 2. Do kosztów kwalifikowalnych zalicza się także wartość wkładu rzeczowego, o którym mowa w art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013. 3. Wartość wkładu rzeczowego, o którym mowa w art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, w formie nieodpłatnej pracy ustala się jako iloczyn liczby przepracowanych godzin oraz ilorazu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w drugim roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o przyznanie pomocy, i liczby 168. 4. Do kosztów kwalifikowalnych nie zalicza się kosztów inwestycji polegającej na budowie albo przebudowie liniowych obiektów budowlanych w części dotyczącej realizacji odcinków zlokalizowanych poza obszarem wiejskim objętym "B". 5. W przypadku projektu grantowego do kosztów kwalifikowalnych zalicza się wyłącznie granty. Zdaniem Sąd prawidłowo komisja oceniająca Rady, a za nią ZWD organ uznały, że w przypadku operacji polegających na rozwijaniu działalności gospodarczej, koszty kwalifikowalne mogą stanowić wydatki określone w § 17 rozporządzenia i nie obejmują kosztów bieżących. Skarżący swoje stanowisko kwalifikowalności wydatków na zakup surowca do produkcji kostki brukowej opiera przede wszystkim na przekonaniu, że użyte w § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia pojęcie "materiałów" obejmuje również surowce stanowiące "materiały" używane do produkcji wyrobu końcowego. W przekonaniu Sądu takiej interpretacji sprzeciwia się jednak systemowa wykładnia § 17 rozporządzenia. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że ani rozporządzenie z dnia 24 września 2015 r., ani rozporządzenie 1305/2013 (do którego się ten przepis odwołuje) nie definiują pojęcia materiałów. Ustalając zakres znaczeniowy tego pojęcia nie można jednak opierać się na sformułowaniach używanych potocznie – a w taki sposób właśnie posługuje się terminem skarżący, wskazując, że zakupiony kamień stanowi "materiały używane do produkcji kostki brukowej". Samo językowe, w tym słownikowe pojęcie materiału jest bowiem na tyle szerokie, że pozwala na objęcie nim niezwykle szerokiego asortymentu rzeczy, bez uwzględnienia tych ich cech charakterystycznych, które są istotne z punktu widzenia systematyki kosztów. Redakcja §17 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. oraz powołanego w nim rozporządzenia 1305/2013 świadczy natomiast o tym, że dla oceny kwalifikowalności wydatków do dofinansowania w ramach programów wsparcia znaczenie ma właśnie księgowa kategoryzacja kosztów. Wydatki wymienione w pkt 1-6 § 17 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. stanowią koszty o charakterze inwestycyjnym. Rodzaje kosztów wymienionych w pkt 2-6 powołanego rozporządzenia odpowiadają lub są zbliżone swoją charakterystyką do kosztów wymienionych w zatytułowanym art. 45 ust. 2 pkt a, b i d, określonych wprost w tytule jako "Inwestycje". W pkt 1 rozporządzenie to wprost odsyła do kategorii kosztów ogólnych, o jakich mowa w art. 45 ust. 2 lit. c rozporządzenia 1305/2013 (koszty ogólne, związane z wydatkami, o których mowa w lit. a) i b), takie jak honoraria architektów, inżynierów, opłaty za konsultacje, opłaty za doradztwo w zakresie zrównoważenia środowiskowego i gospodarczego, w tym studia wykonalności). Z kolei w pkt 8 i 9 § 17 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. wymienione zostały wydatki o zupełnie innym charakterze – należące do kategorii kosztów bieżących, o jakich traktuje rozporządzenie 1305/2013 w art. 61. W pkt 7 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r., na który powołuje się skarżący, za wydatki kwalifikowalne uznaje się także "zakup nowych rzeczy innych niż wymienione w pkt 5 i 6, w tym materiałów". W zapisie tym, następującym bezpośrednio po punktach , w których wymieniono różne rodzaje wydatków inwestycyjnych, ustawodawca posłużył się sfomułowaniem "rzeczy innych, niż wymienione w pkt 5 i 6", co każe, zdaniem Sądu, przyjąć, że chodzi o wydatki podobnej kategorii, jednak nie uwzględnione w poprzedzających zapisach. Będą to zatem wydatki o charakterze rzeczowym, stanowiące nakłady inwestycyjne inne, niż wymienione w pkt. 1-6 i służące przygotowaniu i usprawnieniu prowadzenia działalności gospodarczej, nie zaś zużywane w tej działalności bezpośrednio surowce do produkcji czy towary handlowe (koszty bieżące). Przyjęcie, że "materiały" o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, jako obejmujące zarówno wydatki o charakterze inwestycyjnym, jak i bieżącym, czyniłoby zbędnym powyższe zastrzeżenie ("innych, niż wymienione w pkt 5 i 6"), podobnie jak traciłoby znaczenie usytuowanie tego zapisu w ramach całego przepisu § 17 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozporządzenie 1305/2013, określające zasady udzielania wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, przyjmuje jako zasadę, że koszty m.in. związane z zatrudnieniem personelu i koszty finansowe (a więc odpowiadające rodzajowo ujętym w pkt 8 i 9 § 17) są wydatkami kwalifikowalnymi tylko , gdy udzielane wsparcie obejmuje koszty bieżące. Ustawodawca krajowy, określając w § 17 rodzaje wydatków kwalifikowanych do objęcia wsparciem nie przyjął zasady refundowania kosztów bieżących, ograniczając się do uznania za koszty kwalifikowane tylko niektórych, konkretnych rodzajów tych kosztów, wymienionych enumeratywnie. Tym samym Sad stoi na stanowisku, że organ nie dokonał błędnej interpretacji § 17 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. uznając, że zakup kamienia do produkcji przez skarżącego kostki brukowej stanowił koszt bieżący, nie podlegający refundacji na podstawie tego przepisu. Powyższe przesądziło z kolei o niespełnieniu przez wnioskodawcę warunku udzielenia wsparcia określonego w §5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r. ( i w VIII.7 w Karcie weryfikacji zgodności operacji z warunkami przyznania pomocy określonymi w PROW 2014-2020) "Biznesplan jest racjonalny i uzasadniony zakresem operacji, a w szczególności, jeżeli suma kosztów planowanych do poniesienia w ramach tej operacji, ustalona z uwzględnieniem wartości rynkowej tych kosztów, jest nie niższa niż 70% kwoty, jaką można przyznać na te operację". W konsekwencji zaś zasadna była negatywna ocena wniosku o dofinansowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ) w związku z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności oddalił skargę jako bezzasadną.