III SA/Wr 386/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprswozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant apl. radcowski Mariusz Bochenek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi P. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, oddala skargę. Sąd Rejonowy w L. – Wydział [...], wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]), wydanym po rozpoznaniu sprawy karnej P. Sz. oskarżonego o to, że w dniu [...] w miejscowości R. rejonu l. kierował samochodem marki [...], Nr rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwości, stwierdzonym podczas badania urządzeniem kontrolno – pomiarowym Alcotest z wynikami: I – 0,77 mg/l, II – 0,79 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, tj. o czyn z ark 178a § 1 Kodeksu karnego, orzekł – między innymi – na podstawie art. 66 § 1 i 2 kk i art. 67 § 1 kk o warunkowym umorzeniu postępowanie karnego wobec oskarżonego, na okres próby wynoszący dwa lata. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy w L. – [...] Wydział [...], wyrokiem z dnia[...] (sygn. akt [...]). Uwzględniając treść obu wyroków karnych, Wojewoda [...] wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy L., z prośbą o informację, czy Rada Gminy podjęła uchwałę o wygaśnięcia mandatu jej radnego – P. Sz. W odpowiedzi Przewodniczący poinformował organ nadzoru, że Rada Gminy Wiejskiej L. nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tegoż radnego. W związku z tym, Wojewoda [...] – w piśmie z dnia [...]. – wezwał Radę do podjęcia stosownej uchwały. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...]. Z odpowiedzi Przewodniczącego Rady Gminy wynikało, że na sesji w dniu [...] Rada nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcia mandatu radnego P. Sz. W głosowaniu nad projektem takiej uchwały wzięło udział 14 radnych. Za jej podjęciem głosowało czterech radnych, przeciwko – ośmiu radnych, natomiast dwóch radnych wstrzymało się od głosu. W kolejnym piśmie, z dnia [...] Przewodniczący Rady Gminy w L. poinformował Wojewodę [...], że do dnia [...] nie zwoływano już sesji Rady, w związku z tym nie podejmowano uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, do czego wzywał organ nadzoru. Pismem [...] z dnia [...]., Wojewoda [...] poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Do pisma dołączony został projekt takiego zarządzenia. Następnie, w dniu [...] Wojewoda [...] wydał zarządzenie zastępcze Nr [...], w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy L. P. Sz. W terminowo złożonej skardze P. Sz. zaskarżył przedmiotowe zarządzenie i wniósł o jego uchylenie. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie skargi, żądając uchylenia zakwestionowanego zarządzenia w całości i przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pod adresem zarządzenia sformułowano następujące zarzuty. W ocenie strony skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia art. 98a pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co miałoby polegać na: 1) niepowiadomieniu przez Wojewodę [...] ministra właściwego do spraw administracji publicznej, przed wydaniem przez organ nadzoru zaskarżonego zarządzenia zastępczego; 2) na bezzasadnym wykorzystaniu przywołanego przepisu, skoro Rada Gminy podjęła w ustawowym terminie stosowną uchwałę, w istocie odmawiając w niej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przysługującego skarżącemu. Zdaniem skarżącego, nastąpiło też rażące naruszenie prawa (lub działanie bez podstawy prawnej), skoro kwestionowane zarządzenie zastępcze wydał wicewojewoda, podczas gdy wydanie takiego aktu mieści się w zakresie kompetencji wojewody. Strona skarżąca starała się także podważyć sam fakt popełnienia zarzucanego jej przestępstwa, wyrażając przy tej okazji zapatrywanie, że nawet prawomocne wyroki sądów karnych nie wiążą bezwzględnie sądów administracyjnych. W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odnosząc się szczegółowo do zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji pu- blicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej w dalszych wywodach, skrótowo, "p.p.s.a." – wspomnianej kontroli poddane zostały także "akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu teryto- rialnego". Do grupy takich aktów należy bez wątpienia zaliczyć również "zarządzenia zastępcze" podejmowane przez wojewodów w trybie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g." Uwzględniając dopiero co przywołane reguły kontroli sądowoadministracyjnej trzeba skonstatować, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zakwe- stionowane zarządzenie zastępcze Wojewody zostało wydane zgodnie z prawem. W rozpoznawanym przypadku kluczowe znaczenie należy niewątpliwie przypisać art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), oznaczanej w dalszych wywodach skrótem "ordynacja". W myśl tego przepisu: "Nie mają prawa wybieralności osoby: ...; 2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego; ...". Hipoteza, o której mowa w cytowanym przepisie, została bez wątpienia speł-niona. Zainteresowany radny został oskarżony o popełnienie przestępstwa określo-nego w art. 178a § 1 k.k., zgodnie z którym: "Kto, znajdując się w stanie nietrzeź-wości lub pod wpływem środka odurzającego, prowadzi pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, podlega karze grzywny, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2". Zważywszy wysokość zagrożenia, chodziło w tym wypadku o występek w rozumieniu art. 7 § 3 k.k. Podług art. 8 in fine k.k., występek może być popełniony zarówno z winy umyślnej, jak i z winy nieumyśl-nej, ale tylko wówczas, gdy ta druga możliwość została przewidziana expressis ver-bis w przepisie ustawy. Ponieważ taka możliwość nie została wprost zapisana w art. 178a § 1 k.k., trzeba przyjąć, że czyn zabroniony, o którym mowa w tym przepisie, może być popełniony wyłącznie z winy umyślnej. Na kanwie art. 9 § 1 k.p.k. trzeba przy tym dodatkowo skonstatować, że chodzi w tym wypadku o przestępstwo ściga- ne z oskarżenia publicznego (z urzędu), skoro możliwość wszczęcia postępowania nie została uzależniona w art. 178a § 1 k.k. od konieczności uprzedniego złożenia czyjegokolwiek wniosku o ściganie. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącego i jego pełnomocnika, prawo-mocny wyrok Sądu Rejonowego w L. – Wydział [...], z dnia [...], [...] (wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...]., w dacie wydania wyroku drugiej instancji, utrzymującego w mocy pierwszoinstancyjnego orzeczenia karnego), warunkowo umarzający postępowanie w sprawie czynu określonego w art. 178a § 1 k.k., nie mógł być już skutecznie podważany w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Podnoszone w skardze, rzekome wadliwości postępowania karnego (chodzi o nieprzeprowadzenie przez organy ścigania wnioskowanego przez stronę badania krwi, w celu ustalenia poziomu alkoholu) mogły być zgłaszane w toku tamtego postępowania i uwzględnione (bądź nie) przez sąd karny. Ich ocena nie mieści się już natomiast w zakresie kompetencji sądów administracyjnych. Z drugiej strony, wyrok o którym mowa, stanowi – w świetle art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji – zdarzenie administracyjne o istotnych konsekwencjach. Dlatego też, zarówno zainteresowane w sprawie organy (Rada Gminy i Wojewoda) oraz Sąd miały obowiązek uwzględnić treść wspomnianego orzeczenia karnego i wynikające z faktu jego wydania skutki prawne. Bezpośrednią konsekwencją normatywną wielokrotnie już przywoływanego wyroku karnego była utrata przez skarżącego prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego). Ta okoliczność spowodowała z kolei wygaśnięcie mandatu radnego, na podstawie jednoznacznego w tej materii brzmienia art. 190 ust. 1 pkt 3 in principio ordynacji. Stosownie zaś do art. 190 ust. 2 tej samej ustawy, Rada Gminy L. miała więc obowiązek podjęcia deklaratoryjnej w swoim charakterze uchwały, stwierdzającej wygaśnięcie mandatu strony skarżącej (celowe podkreślenia składu orzekającego), w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a zatem w ciągu 3 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku, stanowiącego w tym przypadku przyczynę wygaśnięcia mandatu, w świetle art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest bezsporne, że Rada nie podjęła – w zakreślonym terminie ustawowym – uchwały wymaganej przez ustawodawcę w art. 190 ust. 2 ordynacji. W związku ze zgłoszonym w skardze zarzutem, silnego zaakcentowania wymaga przy tym, że w ostatnio przywołanym przepisie nie chodzi o podjęcie uchwały o dowolnej treści. Brzmienie art. 190 ust. 2 nie daje bowiem żadnych podstaw do przyznania radzie minimalnego choćby marginesu swobodnego uznania. Przeciwnie, z analizowanego przepisu wynika związanie tego organu i powinność podjęcia uchwały o wskazanej tam treści, tzn. "stwierdzającej’ wygaśnięcie mandatu (kolejne, celowe podkreślenie Sądu). Ujmując ten problem dobitniej wypada stwierdzić, że do kompetencji rady należy w takich sytuacjach wyłącznie ustalenie, czy zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego (w tym przypadku chodziło o zaakceptowanie faktu, że wydany został prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie o popełnienie przez radnego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego) oraz podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu tegoż radnego. Zrozumiałą, oczywistą i logiczną konsekwencję (sankcję) niewywiązania się przez radę z obowiązku nałożonego w ramach art. 190 ust. 2 ordynacji, stanowi me-chanizm przewidziany w art. 98a u.s.g., który to przepis upoważnia organ nadzoru względem gmin (w tym wypadku wojewodę) do wydania zarządzenia zastępczego, po spełnieniu dodatkowych wymagań formalnych, wskazanych w tym przepisie. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, ratio legis tego przepisu, polega właśnie na stworzeniu przez prawodawcę możliwości przeciwdziałania nielegalnemu postępowaniu rady, polegającemu na niepodejmowaniu uchwały o stosownej treści (co wymaga ponownego zaakcentowania), mimo jasno i jednoznacznie sformułowanemu obowiązkowi, wynikającemu – w rozpoznawanym wypadku – z art. 190 ust. 2 ordynacji. Z istoty swej, zarządzenie to ma przywrócić stan zgodny z prawem, zastępując lukę, powstałą wskutek bezczynności rady w zakresie powin-ności, o której mowa w ostatnio przywołanym przepisie. W konsekwencji dotychczasowych wywodów należy w pełni podzielić kierunek wykładni prezentowany w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...], o do- puszczalności wykorzystania w niniejszej sprawie instytucji unormowanej w art. 98a u.s.g. Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej, która starała się wykazać, że organ nadzoru wydał zaskarżone zarządzenie bez zachowania po- zostałych wymogów określonych w tym przepisie. Sąd rozważył już szczegółowo kwestię istnienia podstawowej przesłanki (brak uchwały Rady Gminy o wygaśnięciu mandatu radnego, podjętej w terminie zakreślo-nym w art. 190 ust. 2 ordynacji). Pozostałe wymogi zastosowania art. 98a u.s.g. są następujące: 1) konieczność dodatkowego wezwania rady, przez organ nadzoru, do podjęcia wymaganej uchwały, w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 in fine); 2) bezsku- teczny upływ tego dodatkowego terminu; 3) obowiązek powiadomienia ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zaistniałej sytuacji i zamiarze wyda-nia zarządzenia zastępczego (dwa ostatnie wymogi wynikają z art. 98a ust. 2 u.s.g.). Wszystkie wyliczone przesłanki zostały bez wątpienia spełnione. Skoro w dniu [...] uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego w L. – Wydział [...], w którym Sąd ten warunkowo umorzył postępowanie karne prowadzone wobec strony skarżącej w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to w dniu [...] upłynął trzymiesięczny termin, w ciągu którego Rada Gminy L. powinna była podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego, zgodnie z art. 190 ust. 2 tej samej ustawy. Obowiązku tego Rada jednak nie dopełniła. Dlatego też organ nadzoru – pismem z dnia [...], doręczonym [...] – wezwał Radę do podjęcia takiej uchwały, wyznaczając w tym celu trzydziestodniowy termin. Wyznaczony termin dodatkowy upłynął zatem z końcem dnia [...] (poniedziałek). Akta administracyjne sprawy zawierają też pismo Wicewojewody, datowane na dzień [...] informujące Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Do pisma dołączony został projekt zarządzenia. Bezzasadny jest również ostatni z zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą, która twierdziła, iż zakwestionowane zarządzenie zastępcze wydane zostało przez nieuprawniony do tego organ, a mianowicie przez Wicewojewodę [...], a nie przez Wojewodę. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 27 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), wojewoda wykonuje zadania przy pomocy I i II wicewojewody oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów. Jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa I wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody (art. 28 ust. 3 tej samej ustawy). Kwestię zastępstwa wojewody reguluje dodatkowo § 5 ust 1 Statutu [...] Urzędu Wojewódzkiego. Bezsporne jest w sprawie, że w dniach [...] Wojewoda [...] przebywał na urlopie wypoczynkowym. W aktach administracyjnych znajduje się wszak kserokopia pisma obejmującego wniosek Wojewody [...] o udzielenie mu urlopu wypoczynkowego w powyższych terminach, opatrzonego zgodą upoważnionego pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także wydruk informacji elektronicznej przesłanej przez pracownika Sekretariatu Wojewody o nieobecności w pracy Wojewody [...] (z powodu urlopu) w dniach od [...] do [...]. Biorąc powyższe pod uwagę skarga również w tym zakresie nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem, Sąd – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę jako bezzasadną.