III SA/Wr 387/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi skarżącego adw. E. S. od Skarbu Państwa (kasa tutejszego Sądu[...] zł ([...]) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Pismami z dnia [...] r. i [...] r. A.Ł. – zwany dalej skarżącym - wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. z dnia [...] r. [...] określającej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wskazując, iż do dnia uprawomocnienia się decyzji znaczna część należności z tytułu składek w niej określonych, uległa przedawnieniu. Podkreślił, iż należności z tytułu składek za lata 1999 - 2002 przedawniły się z upływem 5 lat od dnia, w którym stały się wymagalne, gdyż zgodnie z zasadą lex retro non agit przepis art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie może mieć zastosowania do tych należności. Skarżący stwierdził również, że kwota należnych składek określonych w orzeczeniu, została zawyżona, co jest wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. i powoduje nieważność decyzji z mocy prawa. Jednocześnie w piśmie datowanym z dnia [...] r. skarżący podniósł, że w dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. Inspektorat w O. wydał ponownie decyzję nr [...], określającą zaległości z tytułu nieopłaconych składek, która w jego ocenie jest tożsama z decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. W związku z powyższym – zdaniem skarżącego - istnieją przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia wadliwego i tożsamego z decyzją z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. Inspektorat w O. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] r. znak [...], określającej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał treść art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wskazał, że z uwagi na fakt, iż w ustawie nie została uregulowana kwestia nieważności decyzji, od której wniesione zostało odwołanie do Sądu, a z wnioskiem o jej stwierdzenie wystąpił zainteresowany, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2003r. o sygnaturze I SA 2128/02 wskazał, że zgodnie z art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, iż podjął czynności mające na celu zbadanie podstaw formalnoprawnych do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności opisanej decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że nie zachodzą okoliczności dopuszczające wszczęcie postępowania z uwagi na fakt, iż orzeczenie to było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy we W. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który ocenił jego poprawność nie dostrzegając żadnych nieprawidłowości w tej decyzji zaś apelacją skarżącego została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego we W. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. sygn. akt [...], który jest prawomocny, dlatego też żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną uprzednio przez Sąd jest jedną z przyczyn dopuszczających wydanie przez Zakład decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Skarżący to rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżył w administracyjnym toku instancji składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., Inspektorat w O. z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż z treści art. 123 u.s.u.s. wynika, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy k.p.a., nie zaś przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż nie zostały przedłożone nowe dowody ani nie ujawniono nowych okoliczności, istniejących przed wydaniem decyzji (art. 83a ust. 1 u. s.u.s.). Art. 83a ust. 3 u.s.u.s. dotyczy decyzji, od których wniesione zostało odwołanie do Sądu, w których to sprawach jedynie ZUS z urzędu występuje do Sądu z wnioskiem o wznowienie postępowania bądź we własnym zakresie wydaje pozytywną decyzję dla zainteresowanego. Ustawodawca nie uregulował zatem w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych kwestii nieważności decyzji, od której wniesiono odwołanie do Sądu, a z wnioskiem o jej stwierdzenie wystąpił zainteresowany. Jak dalej argumentowano - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 K.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu, ponieważ art. 157 § 3 K.p.a. stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność (wyrok NSA z dnia 07.01.2003r. sygn. akt I SA 2128/02). W dalszej części uzasadnienie Prezes Zakładu przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc w pierwszej kolejności, iż w dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. wydał decyzję znak [...], w której stwierdził, iż z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności skarżący podlega obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu w okresach od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do nadal. Natomiast dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym skarżący został objęty w okresie od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...]r. do [...] r. Następnie organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. zmienił decyzję z dnia [...]r. znak [...] i stwierdził, iż skarżący podlega obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu w okresach od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do nadal. Natomiast dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym skarżący objęty został w okresie od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r." od [...] r. do [...] r. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie, które wyrokiem Sądu Okręgowego we W. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. sygn. akt [...] zostało oddalone. Następnie skarżący złożył apelację, która wyrokiem Sądu Apelacyjnego we W. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sygn. akt [...] również została oddalona. W konsekwencji powyższego decyzja z dnia [...] r. znak [...] jako prawomocna podlegała wykonaniu. Określenie zaś obowiązku ubezpieczeniowego dało podstawę do wydania w dniu [...] r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. Inspektorat w O. decyzji znak [...] określającej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. do - nadal. Jednocześnie w związku z wydaną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. Inspektorat w O. w piśmie z dnia [...] r. znak [...] poinformował skarżącego o wysokości zaległości z tytułu nieopłaconych składek, według stanu na dzień wydania decyzji tj. [...] r. również od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, które wyrokiem Sądu Okręgowego we W. IX Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. sygn. akt [...] zostało oddalone. Od w/w wyroku złożył zaś apelację, która wyrokiem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. sygn. akt [...] również została oddalona. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje tego samego organu i dotyczą tych samych zaległości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że: - decyzja z dnia [...] r. znak [...] rozstrzyga kwestię zakresu i istnienia obowiązku ubezpieczeniowego, - decyzja z dnia [...] r., znak [...], ma natomiast jedynie na celu ustalenie podstaw wymiaru składek na ubezpieczenia oraz ich wysokość, należną za okresy podlegania do ubezpieczeń określone w decyzji z dnia [...] r. Ponadto Prezes wskazał, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. Inspektorat w O. z dnia [...] r. znak [...] określająca wysokość zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy według stanu na dzień jej wydania - wydana została z uwagi na zakwestionowanie przez skarżącego wysokości zaległości z tytułu nieopłaconych składek. W decyzji tej – jak dalej podkreślił Prezes - określone zostały zaległości z tytułu nieopłaconych składek według stanu na dzień jej wydania i decyzją tą Zakład nie zmienił orzeczenia wydanego w dniu [...] r. Nie można również uznać, iż są to decyzje tożsame. W konkluzji Prezes stwierdził, że niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została już prawomocnie oceniona przez Sąd Apelacyjny we W. w dniu [...] r., poprzez oddalenie apelacji. W związku z powyższym nieuzasadnione jest – zdaniem Prezesa Zakładu - badanie przesłanek nieważności ujętych w art. 156 § 1 K.p.a. Pismem z dnia [...] r. skarżący wywiódł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu rentowego do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, iż decyzja z dnia [...] r. winna zostać usunięta z obiegu prawnego. Decyzja ta – jak dalej podniósł skarżący - "określała kwoty należnych składek od 1999 do 2003 r. Status decyzji prawomocnej "zyskała po dniu [...] r. Z kolei decyzja poprzedzająca tj. ustalająca okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu o znaku [...], a status prawomocnej uzyskała dopiero po [...] r.". Z uwagi natomiast na fakt, - jak dalej podniósł skarżący - że do dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] r. znaczna część składek na ubezpieczenia uległa przedawnieniu, kwota należnych składek została znacznie zawyżona, co w jego ocenie stanowi jest wadę w rozumieniu artykułu 156 1 pkt.7 k.p.a i powoduje jej nieważność z moc prawa. Skarżący podkreślił także, iż zaległości z lat 1999-2002 r. przedawniają się po 5 latach, gdyż zgodnie z zasadą lex retro non agit, przepis art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 nie może mieć zastosowania do tych zaległości. Skoro natomiast w dniu [...] r. ZUS O/W. Inspektorat w O. wydał ponownie decyzję o znaku [...], która określa jego zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, to zdaniem skarżącego przyjąć należy, iż decyzja ta jest tożsama z decyzją której dotyczy niniejszy wniosek i jako taka wymaga również wyeliminowania z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszeń prawa. Kwestią pozostającą do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było rozważenie, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. znak [...], określającej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. Odmawiając wszczęcia postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych oparł wydaną decyzję na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej u.s.u.s. (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Z tego przepisu wynika, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tle brzmienia powołanego przepisu wywieść należy, że możliwość weryfikowania decyzji ostatecznych Zakładu w postępowaniu administracyjnym zachodzi jedynie przy spełnieniu dwóch przesłanek, a mianowicie – może nastąpić jedynie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione uprzednio odwołanie do właściwego sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych). Zaprezentowany pogląd należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, LEX nr 550987, Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy z 1988 r. o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało uprzednio wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. W orzeczeniu z dnia 25 lutego 2003 r., sygn. akt III KKO 18/02, OSNP 2004/5/91, Sąd Najwyższy wywiódł, że ostateczne decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie z urzędu, a nie na wniosek strony. Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, LEX nr 493540, wskazał, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zainicjował sam skarżący składając stosowny wniosek, co wykracza poza granice przytoczonej regulacji, a nadto - odwołanie od decyzji Zakładu, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał, zostało złożone do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który oddalił odwołanie, a następnie została także prawomocnie oddalona apelacja skarżącego od tego wyroku - mocą wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Żadna zatem z obu, przewidzianych normą art. 83a ust. 2 u.s.u.s., wymaganych przesłanek nie została spełniona by móc w zgodzie z prawem wszcząć postępowanie w sprawie nieważności rzeczonej decyzji ostatecznej. W przestawionym świetle stwierdzić wobec tego należy, że Zakład zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei odmowa wszczęcia postępowania w takim przypadku oznacza, że brak jest możliwości badania, czy decyzja ostateczna obarczona jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Następuje to bowiem dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności, co w rozpatrywanym przypadku nie jest dopuszczalne z przyczyn wywiedzionych wyżej. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. W przedmiocie zasądzonych na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 250 p.p.s.a.