III SA/Wr 389/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi Z.K. na czynność Starosty O. w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza na rzecz strony skarżącej od Starosty O. 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] Z. K. (dalej skarżący) zwrócił się do Starostwa Powiatowego w O. o zwrot zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdów, jaką uiścił w latach 2004 - 2005 w związku z rejestracją dwóch pojazdów samochodowych. We wniosku wskazał następujące pojazdy: [...] o numerze rejestracyjnym [...], [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), za niezgodny z Konstytucją RP i ustawą o transporcie drogowym. Skarżący ponadto podniósł, że po utracie mocy przedmiotowego rozporządzenia ustalono nową stawkę opłaty, która do chwili obecnej wynosi 75 zł. Zatem, zdaniem skarżącego, za wydanie kart pojazdów za każdym razem uiszczał kwotę wyższą o 425 zł od wymaganej, jednocześnie żądając zwrotu kwoty 850 zł. W odpowiedzi na wniosek, Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w O., pismem [...] z dnia [...] r., odmówił skarżącemu zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów. Odmowę uzasadnił koniecznością działania na podstawie przepisów prawa, tj. obowiązującego w momencie pobierania opłaty rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu ustalającego przedmiotową opłatę w kwocie 500 zł. Ponadto podniósł, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Skarżący nie zgodził się z treścią powyższego pisma i w dniu [...] r. (skierowanym do SKO) i [...] r. wezwał Starostę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu zawyżonej opłaty za karty pojazdów wraz z ustawowymi odsetkami. W wezwaniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W dopowiedzi na wezwanie Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w O., pismem [...] z dnia [...] r., uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] r. Skarżący, w piśmie z dnia [...] r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na odmowę zwrotu przez Starostę Powiatu w O. zawyżonej opłaty za karty pojazdów. W uzasadnieniu skargi powtórzył wcześniejszą argumentację. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzednich pismach. Wskazał, że zwrot części opłaty, jako nienależnego świadczenia można dochodzić przed sądem powszechnym, nie zaś przed organem administracji i sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto w niej, że skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższym wyroku wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku - przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Starostę O. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Starosty Powiatu w O. o zwrot zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdów jaką uiścił w latach 2004 - 2005 r. w związku z rejestracją dwóch pojazdów samochodowych. Starosta w piśmie z dnia [...] r. odmówił przyznania skarżącemu zwrotu wnioskowanej opłaty. W terminie 14 dni skarżący, pismem z dnia [...] r., wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie w dniu [...] r. Starostę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu zawyżonej opłaty za wydane karty pojazdów. Pismem z dnia [...] r. organ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie zwrotu opłaty. Skarżący, z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na odmowę zwrotu uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Powstaje więc do wyjaśnienia kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy, jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). Podobne stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] i podziela je skład orzekający w niniejszej sprawie W konsekwencji należało uznać, że organ odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, powołując się przy tym na niekonstytucyjny przepis określający wysokość tej opłaty, działał z naruszeniem prawa. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.