III SA/Wr 389/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Józef Kremis, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżona decyzja, opisana w sentencji niniejszego wyroku została wydana w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Dyrektor Izby Skarbowej we W. udzielił skarżącej spółce zezwolenia na urządzanie prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach zlokalizowanych na terenie województwa d. Ten sam organ wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym wznowił – z urzędu – postępowanie w sprawie wydania dopiero co wspomnianego zezwolenia, z uwagi na uzyskanie informacji, że umowy, na podstawie których została ustalona liczba punktów prowadzenia gier na automatach nie odzwierciedlają prawdy, bowiem właściciele niektórych lokali zaprzeczyli fak-towi podpisania takich umów. Na dzień [...] r. datowany jest wniosek spółki (uzupełniony w pismach: z dnia [...] r. i z dnia [...] r.), z prośbą o zmianę zezwolenia z dnia [...] r., w zakresie zmian w lokalizacji [...] punktów gier. W związku ze zmianą kompetencji w zakresie zadań wynikających z ustawy o grach i zakładach wzajemnych, cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został przekazany do Izby Celnej we W., w dniu [...] r. Dyrektor Izby Celnej procedował dwutorowo. We wznowionym postępowaniu zapadła mianowicie decyzja z dnia [...] r. (Nr [...]), w której organ ten uchylił zezwolenie udzielone spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej w decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), umarzając jednocześnie postępowanie wszczęte wnioskiem strony (z dnia [...] r.) o wydanie tegoż zezwolenia. Pierwszoinstancyjne orzeczenie wydane w tym przedmiocie zostało utrzymane w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] r. (Nr [...]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony. Natomiast w postępowaniu wszczętym wnioskiem spółki o zmianę zezwolenia wynikającego z decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. (Nr [...]), co do liczby punktów prowadzenia gier, Dyrektor Izby Celnej we W. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], w której umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe, wobec wcześniejszego wyeliminowania z obrotu samego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier. Również i to pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] r. (Nr [...]). Pismem z dnia [...] r. spółka wywiodła do tutejszego Sądu skargę na tę ostatnio wymieniona decyzję, zarzucając organowi: 1. rażące naruszenie procedury, mające zasadniczy wpływ na treść wydanego orzeczenia, to jest art. 233 § 1 punkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 208 tej samej ustawy, poprzez orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, chociaż brak było podstaw do takiej kwalifikacji wniosku strony, w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji i stan ten utrzymuje się nadal; 2. naruszenie procedury, to jest art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, mające postać prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, w istocie przy wielomiesięcznej, faktycznej bezczynności organu w sprawie. Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zapadłych w obu instancjach i o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi wyrażono zapatrywanie, że skutki prawne, jakie organy wywodzą z faktu uchylenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych (bezprzedmiotowość sprawy o zmianę takiego zezwolenia) mogłyby wynikać dopiero z uzyskania przez decyzję wydaną w tym przedmiocie waloru rozstrzygnięcia prawomocnego, a takiego przymiotu nie uzyskała jeszcze decyzja ostateczna zaskarżona również przez spółkę do tutejszego Sądu. Wspierając drugi zarzut sformułowany w skardze, odwołano się w jej uzasadnieniu do wielokrotnego informowania strony o tym, że postępowanie w sprawie jej wniosku nie zostanie zakończone w terminie. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Z drugiej jednak strony, jeżeli kontrolowana decyzja nie narusza prawa, sąd jest zobligowany do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, trafnie przyjął organ w uzasadnieniu swojej decyzji, iż już z chwilą wydania ostatecznej (celowe podkreślenie składu orzekającego) decyzji Dyrektora Izby Celnej (z dnia [...] r., Nr [...]), eliminującej z obrotu prawnego zezwolenie uzyskane w dniu [...] r. (Nr [...]), bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zmiany tegoż zezwolenia, o co ubiegała się spółka. Twierdzenie to znajduje uzasadnienie w specyficznym charakterze każdego rozstrzygnięcia decyzyjnego organu administracji publicznej, które zostało wprowadzone skutecznie do obrotu prawnego. Specyfikę tą należy rozważyć w dwóch płaszczyznach. W pierwszej kolejności wypada mieć na uwadze, że nawet decyzja nieostateczna wiąże organ, który ją wydał. W rozpoznawanej sprawie wynika to jednoznacznie ze sformułowania art. 212 Ordynacji podatkowej. Od momentu wprowadzenia takiej decyzji do obrotu, jakakolwiek jej zmiana (pod względem treści lub formalnym) może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania. Dlatego też organ, który wydał rozstrzygnięcie, nie może już wycofać się samodzielnie (stosując np. czynności pozaprocesowe) ze stanowiska zajętego w decyzji. Związanie organu, o którym obecnie mowa trwa przez cały okres pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Do tego czasu, wprost nielogiczny byłby zabieg polegający na nierespektowaniu przez ten sam organ swojej własnej decyzji i nieuwzględnianiu swojego rozstrzygnięcia w sprawach, dla których owo rozstrzygnięcie ma wpływ (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2009, s. 849-850). W świetle związania, wynikającego z art. 212 Ordynacji podatkowej, naturalną zatem konsekwencją wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]), usuwającej z obrotu prawnego zezwolenie udzielone spółce na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, była decyzja tego samego organu z [...] r. (Nr [...]) umarzająca – jako bezprzedmiotowe – postępowanie z wniosku strony skarżącej o zmianę wyeliminowanego wcześniej zezwolenia. Po drugie, trzeba pamiętać, że wydając obecnie skarżone rozstrzygnięcie (z dnia [...] r., Nr [...]) Dyrektor Izby Celnej znajdował się w sytuacji, gdy orzeczenie w sprawie usunięcia z obrotu prawnego wspominanego już wielokrotnie zezwolenia uzyskało już walor decyzji ostatecznej (drugoinstancyjna decyzja zapadła wszak w tym przedmiocie w dniu [...] r.). Wedle ugruntowanego poglądu doktryny i judykatury, decyzja ostateczna korzysta zaś z domniemania jej "prawidłowości" (tak np. stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w 2. tezie wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I SA/Ke 164/11), czy też – inaczej rzecz ujmując – domniemania jej "zgodności z prawem" (takiego sformułowania użył z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., I FSK 558/07) i tak długo, jak pozostaje w obrocie prawnym, wiąże zarówno organ, który ją wydał, jak i strony, zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, proklamowaną w art. 128 Ordynacji podatkowej. Logiczną konsekwencją dopiero co poczynionej konstatacji, co podkreślił także organ w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej przez Sąd decyzji, jest dopuszczalność umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem strony skarżącej, na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji. Skoro bowiem brak już substratu potencjalnej zmiany – zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach – bezprzedmiotowe staje się orzekanie o zmianie tegoż zezwolenia. Nie bez znaczenia jest i to, że ostatnio wskazany przepis nie wskazuje taksatywnie przyczyn obligatoryjnego umorzenia, o którym tam mowa. Dlatego też, na tle tego przepisu, utrwalone zostało stanowisko o konieczności umorzenia każdego postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Godzi się również zauważyć znamienną zmianę punktu widzenia strony skarżącej. Jeszcze w odwołaniu od decyzji wydanej przez Dyrektora Izby celnej na poziomie pierwszej instancji (z dnia [...] r., Nr [...]) pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie prawa, polegające na umorzeniu postępowania wnioskowego, mimo że decyzja eliminująca z obrotu samo zezwolenie uzyskane w dniu [...] r. nie była jeszcze ostateczna. Słusznie zauważył w związku z tym organ w uzasadnieniu obecnie skarżonej decyzji, iż ten brak (jeśli o jakimkolwiek uchybieniu może być mowa, zważywszy na postanowienie art. 212 Ordynacji podatkowej, którego konsekwencje dla niniejszej sprawy rozważono wcześniej) został usunięty w toku postępowania odwoławczego, które zakończyło się przecież później (w dniu [...] r.) niż postępowanie wznowione, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]). Natomiast w skardze przedstawiono pogląd o dopuszczalności umorzenia postępowania wnioskowego dopiero w sytuacji uzyskania przez decyzję, która zapadła we wznowionym postępowaniu, waloru orzeczenia prawomocnego (kolejne podkreślenia Sądu). Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ustawiczne przesuwanie w czasie momentu, w którym kwestionowana decyzja będzie dawała podstawę do oparcia na niej innych rozstrzygnięć – jak to czyni strona – nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przeciwnie, może prowadzić do absurdalnych twierdzeń. Trzeba bowiem zauważyć, że nawet prawomocna decyzja podlegać może wzruszeniu, czy to bezpośrednio (w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji, przewidzianych w przepisach Ordynacji podatkowej), czy też pośrednio, choćby przy wykorzystaniu instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tej sytuacji, za optymalną należy uznać – jak to przyjął w swojej decyzji Dyrektor Izby Celnej – chwilę uzyskania przez decyzję waloru rozstrzygnięcia ostatecznego, a to w związku z domniemaniem zgodności z prawem takiego orzeczenia (ten aspekt poruszono już wcześniej). Reasumując należy stwierdzić, że utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku spółki, Dyrektor Izby Celnej we W. nie dopuścił się ani naruszenia art. 233 § 1 pkt 1, ani tez art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, co zarzucono w skardze. W odniesieniu do zarzutu przewlekłości postępowania trzeba dobitnie podkreślić, iż w razie nieterminowego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej służą stronie specyficzne środki, przewidziane przepisami art. 139 i n. Ordynacji podatkowej. Podnoszenie zarzutu przewlekłości po ostatecznym załatwieniu sprawy nie może mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Marginalnie – w związku z treścią art. 134 p.p.s.a. – wypada zauważyć, iż w sprawie nie było także podstaw do zawieszenia postępowania przez organy celne. Co najmniej z dwóch powodów: 1) kwestia wyeliminowania z obrotu prawnego zezwolenia wydanego spółce w dniu [...] r. nie stanowiła z pewnością prejudykatu w sprawie umorzenia postępowania z wniosku strony o zmianę tegoż zezwolenia, w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej; 2) w tej drugiej sprawie Dyrektor Izby Celnej orzekł ostatecznie dopiero po uzyskaniu – przez decyzję wydaną w przedmiocie samego zezwolenia (a więc w przedmiocie rzekomego "prejudykatu") – waloru rozstrzygnięcia ostatecznego. Wobec braku przesłanek do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., zobowiązany był do jej oddalenia.