III SA/Wr 390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej we W. (zwany dalej "Dyrektor IC") - po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o., z siedzibą w K. (zwana dalej "spółką") od decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. (nr [...]) umarzającej, jako bezprzedmiotowe, wszczęte wnioskiem spółki z dnia [..] r. postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] r. (nr [...]) w zakresie [...] punk- tów gier na automatach o niskich wygranych - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm., zwanej dalej w skrócie "o.p."). W uzasadnieniu orzeczenia Dyrektor IC wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Izby Skarbowej we W. zezwolił spółce na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa d. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Izby Skarbowej we W. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania wymienionego wcześniej zezwolenia po informacjach, że umowy, na podstawie których ustalono liczbę punktów do urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, nie odzwierciedlają rzeczywistości, gdyż właściciele niektórych lokali zaprzeczyli zawarciu takich umów, następnie zaś - stosując się do uregulowań ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 68, poz. 1323 ze zm.) - przekazał w dniu [...] r. sprawę Dyrektorowi Izby Celnej we W. W dniu [...] r. do Dyrektora IC wpłynął wniosek spółki (z dnia [...] r.) o zmianę zezwolenia (decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r.) w zakresie lokalizacji [...] punktów gier. We wznowionym postępowaniu Dyrektor IC - powołując się na art. 207 § 1, art. 245 § 1 pkt 1, art. 243 § 2 i art. 240 § 1 pkt 5 o.p. - decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) uchylił w całości decyzję Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r., zezwalającą spółce na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa d., i na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazar- dowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.g.h.") umorzył, wszczęte wnioskiem spółki z dnia [...] r., postępowanie o udzielenie takiego zezwolenia. Przed Dyrektorem IC toczyło się również postępowanie zainicjowane wnioskiem spółki z dnia [...] r. o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa d. co do lokalizacji [...] punktów gier. Organ ten decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) umorzył postępowanie w tej sprawie, wywodząc, że skoro zezwolenie z dnia [...] r. zostało uchylone we wznowionym postępowaniu (decyzją z dnia [...] r.), bezprzedmiotowe stało się postępowanie w sprawie zmiany nieistniejącego już zezwolenia. Spółka odwołała się zarówno od decyzji Dyrektora IC z dnia [...] r. uchylającej we wznowionym postępowaniu zezwolenie udzielone spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. (odwołanie wpłynęło do organu w dniu [...] r.), jak i od decyzji Dyrektora IC z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany (w zakresie lokalizacji [...] punktów gier) wskazanego wcześniej zezwolenia. W odwołaniu (datowanym na dzień [...] r.) od decyzji Dyrektora IC z dnia [...] r. spółka wskazała na rażące naruszenie przez organ celny procedury, które miało zasadniczy wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 122 i art. 208 o.p., wskutek przedwczesnego wydania formalnego orzeczenia o umorzeniu postępowania. Strona podniosła, że decyzja Dyrektora IC wydana w dniu [...] r. (uchylająca zezwolenie we wznowionym postępowaniu) nie była jeszcze ostateczna, gdyż spółka złożyła od niej odwołanie. Przedwczesnym zatem było wywodzenie przez organ celny jakichkolwiek skutków prawnych z decyzji uchylającej zezwolenia, co do której sam organ nie orzekł jeszcze ojej ostateczności. Odnosząc się do zarzutów spółki, Dyrektor IC zauważył, że po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) rozstrzygnął ostatecznie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zezwolenia ocenianego we wznowionym postępowaniu. W kwestii przedwczesności umorzenia postępowania dotyczącego zmiany zezwolenia w zakresie lokalizacji punktów gier, organ wywiódł, że w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego w tejże sprawie przestała istnieć decyzja (zezwolenie), której zmiany domagała się spółka, co spowodowało bezprzedmiotowość postępowania (art. 208 § 1 o.p.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o uchylenie zarówno decyzji Dyrektora IC z dnia [...] r., jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia tegoż organu z dnia [...] r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według obowiązujących przepisów, zarzucając organowi celnemu: 1. rażące naruszenie procedury, mające zasadniczy wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 208 § 1 o.p. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, chociaż nie było podstaw do takiej kwalifikacji żądania spółki z dnia [...] r. w chwili orzekania w pierwszej instancji i stan ten utrzymuje się nadal; 2. naruszenie procedury, tj. art. 139 § 1 o.p., przejawiające się przewlekłością postę- powania (wielomiesięcznej, faktycznej bezczynności organu) w sprawie. Zdaniem strony skarżącej, skutki prawne, na które powołuje się organ celny w rozpatrywanej sprawie, mogą być wyprowadzone dopiero z prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś z decyzji ostatecznej zaskarżonej do sądu administracyjnego. Ponieważ decyzja z dnia [...] r. (uchylająca zezwolenie nr [...]) została zaskarżona do sądu administracyjnego, orzeczenie to nie uzyskało cechy prawomocności, a więc nie mogło być uznane za prejudykat w postępowaniu dotyczącym zmiany tegoż zezwolenia. Powoływanie się na uchylenie zezwolenia, nawet ostateczne w toku instancyjnym, w celu uznania bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jego zmiany, jest wadliwe. Zasadność takiego działania można byłoby rozważać dopiero po ewentualnym prawomocnym, niekorzystnym dla strony skarżącej, zakończeniu postępowania sądowego w sprawie uchylenia zezwolenia nr [...]. Według autora skargi, nie można utożsamiać skutków decyzji ostatecznej i decyzji prawomocnej, co uczynił organ celny w niniejszej sprawie. Wspierając drugi zarzut skargi, spółka wskazała na wielokrotne jej informowanie przez organ celny o niezakończeniu postępowania w terminie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IC wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu w kwestii legalności działania organu celnego w rozpoznawanej sprawie zależy od odpowiedzi na pytanie, czy organ ten - umarzając postępowanie w sprawie wnioskowanej przez spółkę zmiany zezwolenia (decyzji) na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, po uprzednim wydaniu (we wznowionym postępowaniu) ostatecznej decyzji uchylającej to zezwolenie - działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Najwcześniejszym zdarzeniem, ważnym także w rozpoznawanej sprawie, stało się wydanie w dniu [...] r. (jeszcze przez Dyrektora Izby Skarbowej we W.) postanowienia o wznowieniu z urzędu postępowania dotyczącego wydania wymienionego wcześniej zezwolenia, gdy okazało się, że umowy, które służyły ustaleniu liczby punktów do urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, nie odzwierciedlają rzeczywistości, albowiem właściciele niektórych lokali zaprzeczyli zawarciu takich umów ze spółką. Dopiero w dniu [...] r. do Dyrektora IC wpłynął wniosek spółki (z dnia [...] r.) o zmianę zezwolenia (decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r.) w zakresie lokalizacji [...] punktów gier. Wobec wszczęcia dwóch postępowań powiązanych ze sobą decyzją zezwalającą spółce na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie automatów o niskich wygranych, konieczne stało się ustalenie relacji między tymi postępowaniami, w szczególności zaś rozstrzygnięcie, czy mogły one być prowadzone równolegle, niezależnie od siebie, czy też przy zachowaniu odpowiedniej kolejności. Należy przede wszystkim zauważyć, że najpierw organ zainicjował ekstraordynaryj- ne postępowanie w trybie przewidzianym w art. 241 § 1 w związku z art. 240 § 1 pkt 5 o.p. w sprawie ostatecznej decyzji zezwalającej spółce na urządzanie i prowadzenie działalno- ści w zakresie automatów o niskich wygranych, a dopiero po siedmiu miesiącach od wydania postanowienia o wznowieniu postępowania spółka wystąpiła o zmianę wspomnianego zezwolenia. W takiej sytuacji - już nie tylko ze względu na termin wszczęcia postępowań (nadzwyczajnego i zwykłego) związanych z tym samym indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej - konieczne stało się określenie kolejności załatwienia obu spraw. Organ celny niewadliwie przyjął, że rozpatrzenie wniosku spółki o zmianę zezwolenia zależy od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż że po jej wyeliminowaniu ze zbioru obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia byłyby już niemożliwe, co prowadziłoby wprost do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki (art. 208 § 1 o.p.). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. Organ celny we wznowionym postępowaniu uchylił zezwolenie decyzją z dnia [...] r., a po rozpatrzeniu odwołania spółki od tego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy wcześniejszy akt, czyniąc swoją decyzję ostateczną. Natomiast ostateczne rozstrzygnięcie sprawy (z wniosku spółki) o zmianę zezwolenia nastąpiło w dniu [...] r., a więc już po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję kasacyjną wydaną we wznowionym postępowaniu. W takiej sytuacji nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, jakoby dopiero uprawomocnienie się, nie zaś samo ustatecznienie się, decyzji uchylającej zezwolenie dawało organowi celnemu podstawę do umorzenia postępowania we wnioskowanej przez spółkę sprawie zmiany zezwolenia. Stanowisko organu celnego znajduje wsparcie zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie. Decyzja, której ustawodawca nadał przymiot ostateczności, korzysta z domniemania jej "prawidłowości" (tak np. stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w 2. tezie wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I SA/Ke 164/11), czy też - inaczej rzecz ujmując - domniemania jej "zgodności z prawem" (takiego określenia użył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., I FSK 558/07) i tak długo, jak pozostaje w obrocie prawnym, wiąże zarówno organ, który ją wydał, jak i strony, a to według zasady trwałości decyzji ostatecznych ujętej w art. 128 o.p. Nie sposób przy tym pominąć i tego, że w odniesieniu do orzeczeń organów administracji publicznej, przepisy ordynacji podatkowej nie posługują się pojęciem prawomocności. Zostało natomiast zdefiniowane pojęcie ostateczności (art. 128 o.p.). W piśmiennictwie wskazano natomiast, że prawomocność decyzji występuje wówczas, gdy nie przysługuje na nią skarga albo też skarga została prawomocnie oddalona lub odrzucona przez sąd administracyjny (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 487). Logiczną konsekwencją poczynionych wywodów jest - co podkreślił także organ w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji - dopuszczalność umorzenia postępowania (art. 208 § 1 o.p.) wszczętego wnioskiem strony skarżącej. Skoro nie ma już aktu, tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach, który miałby podlegać ewentualnej zmianie, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w sprawie jakiejkolwiek modyfikacji takiego orzeczenia. Nie bez znaczenia jest także i to, że art. 208 § 1 o.p. nie wskazuje zamkniętego katalogu przyczyn obligatoryjnego umorzenia postępowania. Dlatego też, w kontekście tego przepisu, utrwalone zostało stanowisko o konieczności umorzenia każdego postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Daje się również zauważyć zmianę punktu widzenia strony skarżącej. Jeszcze w odwołaniu od decyzji wydanej przez Dyrektora IC na poziomie pierwszej instancji (z dnia [...] r., Nr [...]) pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie prawa, polegające na umorzeniu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia, mimo że decyzja eliminująca z obrotu samo zezwolenie uzyskane nie była jeszcze ostateczna. W tej kwestii organ trafnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uchybienie to zostało usunięte w toku postępowania odwoławczego, które zakończyło się przecież później (w dniu [...] r.) niż postępowanie wznowione, zakończone decyzją ostateczną decyzją z dnia [...] r. W skardze przedstawiono natomiast pogląd o dopuszczalności umorzenia postępowania o zmianę zezwolenia dopiero po uzyskania przymiotu prawomocności przez decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu. Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ustawiczne przesuwanie w czasie momentu, w którym kwestionowana decyzja będzie stanowiła podstawę wydania innych, opartych na niej rozstrzygnięć (jak to czyni strona skarżąca), poza moment uzyska- nia przez zaskarżoną decyzję waloru ostateczności, nie znajduje uzasadnienia. Trzeba bowiem zauważyć, że nawet prawomocna decyzja może zostać wzruszona, czy to bezpośrednio (w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji, przewidzianych w przepisach ordynacji podatkowej), czy też pośrednio, przy wykorzystaniu instytucji wznowienia postępowania sądowo-administracyjnego lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tej sytuacji, za optymalną należy uznać chwilę uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, a to w związku z domniemaniem zgodności z prawem takiego orzeczenia. Reasumując należy stwierdzić, że utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku spółki, Dyrektor IC nie dopuścił się ani naruszenia art. 233 § 1 pkt 1, ani też art. 208 § 1 o.p., co zarzucono w skardze. W odniesieniu do zarzutu przewlekłości postępowania należy wspomnieć, że w razie nieterminowego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej stronie służą specyficzne środki przewidziane w art. 139 i nast. o.p. Podnoszenie zarzutu przewlekłości po ostatecznym załatwieniu sprawy nie może mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Wobec braku przesłanek do uwzględnienia skargi, Sąd - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.