III SA/Wr 390/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Gminy Miejskiej B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utraty mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejską Radę Narodową w B. i Prezydenta Miasta B. przed dniem [...] r. i nadal obowiązujących I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270.) zaskarżył w całości uchwałę Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] roku w sprawie utraty mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejską Radę Narodową w B. i Prezydenta Miasta B. przed dniem [...] r. i nadal obowiązujących. Zaskarżonej uchwale zarzucił podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 31 ustawy z dnia [...] r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] na podstawie prawnej na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gmin o ile ustawy nie stanowią inaczej'". Zdaniem Wojewody, norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ustawy ustrojowej nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast w omawianej sytuacji brak przepisów prawa materialnego uprawniających Radę Miasta B. do podjęcia uchwały Nr [...] w ramach upoważnienia z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie stanowi takiej podstawy art. 31 ustawy z dnia [...] r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie którego podjęta została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Przepis ten bowiem zawierał kompetencję dla rad gmin do podejmowania uchwał w przedmiocie ogłoszenia wykazu aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed wejściem w życie Przepisów wprowadzających i nadal obowiązujących na obszarze gmin. Pozbawioną (zaskarżoną uchwałą) mocy obowiązującej, uchwałą z dnia [...] r. Rada Miasta B. ustaliła wykaz takich aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Poprzez wydanie tej uchwały, podniesiono w uzasadnieniu – wskazując na wyrok NSA - kompetencja z art. 31 ustawy z dnia [...] r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych została skonsumowana. Poprzez jednorazowe, władcze rozstrzygniecie organu stanowiącego został ukształtowany porządek prawny obowiązujący na terenie miasta B. na dzień wejścia w życie tej uchwały. Wskazano w uzasadnieniu, że celem tego artykułu – jako przepisu intertemporalnego - było uporządkowanie stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym i powołaniu do życia nowego systemu organów administracji publicznej. Dlatego też po podjęciu tej uchwały w trybie i w terminach wskazanych w art. 31 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych rada gminy utraciła kompetencje do podejmowania uchwał w tym zakresie. Tym samym, zdaniem organu nadzory, zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Natomiast wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że brak jest także podstaw prawnych do publikacji tego aktu prawnego w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do takiej publikacji. Normy takiej nie zawiera także żadna inna ustawa, w tym w szczególności ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Zgodnie z art. 13 tej ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się trzy kategorie aktów. Pierwszą kategorią są akty prawa miejscowego. Są to akty o charakterze normatywnym, za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. W ocenie organu nadzoru treść uchwały nie pozwala na przyjęcie stanowiska, iż jest ona aktem prawa miejscowego. Jak wynika z treści uchwały, ma ona jednokrotne zastosowanie - utrata mocy obowiązującej uchwały Nr [...]. Uchwała Nr [...], nie posiada zatem przymiotu abstrakcyjności. Drugą kategorię stanowią akty wymienione w pkt 3 - 9 art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Katalog zawarty w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie zawiera przepisu szczególnego, na mocy którego publikacja przedmiotowej uchwały byłaby konieczna. Trzecią kategorię stanowią akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nakazują odrębne przepisy (tzn. niezamieszczone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych). Przepisem takim nie jest art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ odnosi się on jedynie do uchwały uchylanej. W zakończeniu uzasadnienia podniesiono, że zaskarżona uchwała Nr [...] w sprawie utraty mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., została podjęta bez podstawy prawnej i narusza prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., w swojej treści zawierała wykaz aktów prawa miejscowego, które mocą innych uchwał zostały już wcześniej uchylone i nie obowiązują od kilkunastu lat. W związku z powyższym powstało zagadnienie, czy w przypadku utraty mocy obowiązującej uchwał wymienionych w tej uchwale, taka uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa i Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta B., winna nadal tam widnieć, a jeżeli nie, to w jaki sposób należy usunąć z obrotu prawnego uchwałę, która w istocie stała się bezprzedmiotowa, zaś pozostawienie jej w wyżej wymienionych "publikatorach" może wprowadzać w błąd szeroki krąg osób chcących otrzymać informację o obowiązujących aktach prawa miejscowego i ich treści. Wskazano w tym zakresie w uzasadnieniu odpowiedzi, że ponieważ art.18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym formułuje zasadę domniemania właściwości rady przekazując jej do rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, to ta ogólna właściwość przedmiotowa rady gminy pozwala jej na podejmowanie uchwał jak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak regulacji w tym zakresie. Nie stanowi to naruszenia art. 7 Konstytucji RP, gdyż uchwalenie uchwały w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest działaniem w granicach i na podstawie prawa a jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie nie było wynikiem wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych czy też wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Podniesiono także w uzasadnieniu, że publikacja zaskarżonej uchwały nie narusza ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, ale realizuje prawa obywatelskie zagwarantowane przez art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone wyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie też: u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru. W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Rada Miejska w B. podjęła uchwałę (akt prawa miejscowego), tj. uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejską Radę Narodową w B. i Prezydenta Miasta B. przed dniem [...] r. i nadal obowiązujących. Natomiast zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta B. orzekła o utraty mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejską Radę Narodową w B. i Prezydenta Miasta B. przed dniem [...] r. i nadal obowiązujących. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tym zakresie wskazać należy, że organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego mu przez ustawę. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podzielić należy stanowisko zawarte w skardze, że organy władzy publicznej (w tym organy jednostki samorządu terytorialnego) mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawą do wydania aktu prawnego w postaci uchwały i zamieszczenia w niej uregulowań o określonej treści jest wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy szczególnej lub ustawy o samorządzie gminnym. Podstawowym zagadnienie w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przez Radę Miejską w B. zaskarżonej uchwały w przedmiocie utraty mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Miejską Radę Narodową w B. i Prezydenta Miasta Bolesławca przed dniem [...] r. i nadal obowiązujących. Artykuł 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższy przepis zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Niemniej z kompetencji rady gminy wykluczone są sprawy, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, jak również należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów. Oznacza to, że jeżeli dla rozstrzygania danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ gminy, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku, oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy. Niemniej ten przepis ustrojowy nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te musza bowiem znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Nie trafne jest wiec stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, to ta ogólna właściwość przedmiotowa rady gminy pozwala jej na podejmowanie uchwał jak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak regulacji w tym zakresie. W omawianej sytuacji brak również przepisów prawa materialnego uprawniających Radę Miasta B. do podjęcia uchwały Nr [...] w ramach upoważnienia z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie stanowi takie podstawy prawnej także art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie którego podjęta została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Zgodnie z tym przepisem: "Rady gmin uchwalą i ogłoszą w terminie do dnia [...] r. wykazy aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin (ust.1). Wykazy, o których mowa w ust. 1, sporządzone przez rady miejskie miasta stołecznego W., miasta K. i miasta Ł. obejmują akty prawa miejscowego, wydane przez rady narodowe tych miast w zakresie art. 26 ustawy, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 (ust. 2).Wojewodowie ogłoszą w wojewódzkich dziennikach urzędowych wykazy, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od powzięcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy (ust.3). Akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w ust. 1, tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów (ust.4). Do czasu uregulowania na podstawie odrębnych przepisów pozostają w mocy przepisy dotyczące zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (ust. 5)". Przepisy art. 31 ustawy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zawierały kompetencję dla rad gmin do podejmowania uchwał w przedmiocie ogłoszenia wykazu aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed wejściem w życie Przepisów wprowadzających i nadal obowiązujących na obszarze gmin. Pozbawioną (zaskarżoną uchwałą) mocy obowiązującej uchwała z dnia [...]r. Rada Miasta B. ustaliła wykaz takich aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ nadzoru, że poprzez wydanie tej uchwały z dnia [...] r. kompetencja z art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych została skonsumowana. Wskazany art. 31 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych miał charakter przepisu intertemporalnego. Jego celem było uporządkowanie stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym i powołaniu do życia nowego systemu organów administracji publicznej. Dlatego też po podjęciu tej uchwały w trybie i w terminach wskazanych w art. 31 ust. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych rada gminy utraciła kompetencje do podejmowania uchwał w tym zakresie. Zaskarżona uchwała Nr [...] została podjęta wiec bez podstawy prawnej. Odnosząc się do okoliczności podniesieniach w dopowiedzi na skargę, że przedmiotowa uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., w swojej treści zawierała wykaz aktów prawa miejscowego, które mocą innych uchwał zostały już wcześniej uchylone i nie obowiązują od kilkunastu lat. Podkreślić należy, że umieszczenie w wykazie, sporządzonym w oparciu o art. 31 wskazanej ustawy, aktu prawnego, który wcześnie utracił moc prawna, nie spowodowało, że nabrał on mocy prawnej i nadal obowiązuje. Skoro zatem zaskarżona uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] r., podjęta została podjęta bez podstawy prawnej, zasadne stało się stwierdzenie jej nieważności. W tym kontekście bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są podnoszone okoliczności w przedmiocie publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie pomieszczone w punkcie II znajduje natomiast oparcie w przepisie art. 152 tej samej ustawy.