III SA/Wr 392/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (spr.), Protokolant Referent Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Naczelnik Urzędu Celnego w L. wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w kwocie [...] zł, z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki od pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Decyzje wydane w sprawie wymierzenia kary uzyskały już walor rozstrzygnięć prawomocnych, ponieważ nie były skarżone do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] r. (Nr [...]), na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej w skrócie: "o.p."), jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2 oraz art. 91 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.h"). Wskazano, że powołane przepisy zostały nieprawidłowo zastosowane poprzez wymierzenie Spółce kary pieniężnej pomimo braku notyfikacji projektu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy – przez ten sam organ, po rozpatrzeniu odwołania spółki – kolejną decyzją, z dnia [...] r. (Nr [...]). Rozpatrując wniosek strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji wymierzającej spółce karę pieniężną za urządzanie gier na automacie poza kasynem (a – następnie – odwołanie strony w sprawie o stwierdzenie nieważności tamtej decyzji), Dyrektor Izby Celnej uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, wymienionych taksatywnie w art. 247 § 1 o.p. Organ przyjął w szczególności, że stosując (w sprawie wymiaru kary) przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2; art. 90 i art. 91 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. (w związku z art. 6 i 14 tej samej ustawy), mimo że akt ten nie został notyfikowany, organy celne nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Nie została zatem spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w art.247 § 1 pkt 3 o.p. Ostateczna, decyzja Dyrektora Izby Celnej wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia nakładającego karę pieniężną (a więc decyzja z dnia z dnia [...] r., Nr [...]) została zaskarżona w całości przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., z następującymi zarzutami: 1. naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2; art. 90 ust. 1 i 2 oraz art. 91 w związku z art. 6 i art. 14 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych – poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na bezpodstawnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej stronie karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem gry, mimo braku notyfikacji projektu wspomnianej ustawy, wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., i – w konsekwencji – zastosowanie przepisów technicznych, które – wobec braku notyfikacji – są bezskuteczne i nie mogą być podstawą wymierzenia w oparciu o normy sankcjonujące kar wobec jednostek, w świetle orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a tym samym prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości strony, to znaczy z naruszeniem art. 121 § 1 i § 2 o.p.; 2. naruszenie art. 122 i art. 187 § 1 o.p., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez pominięcie przez organ w swoich ustaleniach istotnej okoliczności, to znaczy rozważenia uznania podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia za przepis techniczny w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. i skutków płynących z takiego zakwalifikowania tych przepisów, przy uwzględnieniu sprzężenia normy sankcjonowanej, wyrażonej w art. 14 ustawy o grach hazardowych oraz normy sankcjonującej, wyrażonej w art. 89 ust. 2 tej samej ustawy. Nawiązując do tak sformułowanych zarzutów, strona skarżąca wnioskowała – alternatywnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, względnie – o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w całości. Spółka wniosła ponadto, o: 1. przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu – przez tutejszy Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji RP – pytania prawnego o to, czy przepisy 89 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o grach hazardowych z 2009 r., w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tego samego podmiotu, za ten sam czyn, kary pieniężnej i posiłkowej odpowiedzialności karnoskarbowej za przestępstwo skarbowe z art. 107 kodeksu karnego skarbowego są zgodne z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; 2. zawieszenie – na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, do czasu udzielania przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2012 r. (III SA/Gl 1979/11) oraz odpowiedzi Trybunału na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego; 3. zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym, kilkudziesięciustronicowym uzasadnieniu skargi przywołano i skomentowano znaczenie wielu judykatów: Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (nie wyłączając orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.), które miałyby wspierać stanowisko strony skarżącej. Do skargi dołączono zresztą liczne kserokopie materiałów, na które pełnomocnik spółki powołał się w uzasadnieniu skargi (s. 49-135 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją. Skarżąca spółka podtrzymała w całości swój pogląd w niniejszej sprawie, w piśmie procesowym datowanym na dzień [...] r. W piśmie tym powołano także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2015 r. (sygn. akt II GSK 1296/15), którym uchylono wyrok WSA w Gliwicach oddalający skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry. Wskazano, że w ustnych motywach uzasadniania tego wyroku sędzia sprawozdawca podniósł, iż zgodność przepisów ustawy o grach hazardowych ( art. 14 i 89) z Konstytucją nie przesądza o ich zgodności z prawem unijnym, a sankcją za zaniechanie obowiązku notyfikacji projektu przepisów technicznych jest ich bezskuteczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne, niezależnie od trybu, w jakim rozstrzygnięcia te były ferowane. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie są same decyzje wydane w przedmiocie obciążenia spółki karą pieniężną za organizowanie gier na automatach poza kasynem, lecz legalność odmowy stwierdzenia nieważności tamtych rozstrzygnięć przez Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu. Chodzi zatem o ocenę orzeczeń ferowanych w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, które – w rozpoznawanym przypadku – uzyskały już zresztą walor rozstrzygnięć prawomocnych. W ramach każdego z nadzwyczajnych trybów kontroli orzeczeń administracyjnych (o stwierdzenie nieważności lub o wznowienie postępowania) prawodawca przewidział zamknięty – właściwy przy tym jedynie dla danego trybu – katalog podstaw (przyczyn), których zaistnienie powoduje dopiero dopuszczalność wyeliminowania z obrotu wadliwego aktu (decyzji, postanowienia). Nie chodzi przy tym o stwierdzenie jakiegokolwiek uchybienia, którego dopuściły się organy przy pierwotnym załatwieniu danej sprawy. Zarówno w wypadku stwierdzenia nieważności, jak i w razie wznowienia postępowania, w rachubą wchodzą jedynie naruszenia kwalifikowane. W sprawach o stwierdzenie nieważności naruszenia tego właśnie rodzaju zostały taksatywnie ujęte ramami art. 247 § 1 o.p. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca oparła swój wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 o.p., zgodnie z którym organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawa z treścią podjętego przez organy rozstrzygnięcia, przy czym zastosowany do rozstrzygnięcia sprawy przepis prawa musi być rozumiany jednolicie. Występowanie rozbieżności w zakresie jego wykładni nie pozwala na uznanie aktu za rażąco naruszającego prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 1490/12). Zważywszy na dotychczas wskazane, podstawowe reguły nadzwyczajnego trybu, po uruchomieniu którego zapadły decyzje skarżone przez spółkę w niniejszej sprawie, a dodatkowo na argumentację, przywoływaną przez stronę, trzeba przyjąć za w pełni prawidłowy zabieg dokonany przez Dyrektora Izby Celnej, który uznał, że ocenę zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakładających na spółkę karę pieniężną za organizowanie gier na automatach poza kasynem należy przeprowadzić z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie, czy orzekając o karze, organy celne dopuściły się "rażącego naruszenia prawa", a więc przez pryzmat zaistnienia (bądź braku) okoliczności, wskazanej w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. Doprecyzowując wypada stwierdzić, iż w realiach tej konkretnej sprawy, przedmiotem sporu sądowoadministracyjnego między stronami jest w istocie kwestia, czy można uznać za rażące naruszenie prawa (w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 o.p.) wymierzenie kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.h.", skoro projekt tego aktu nie był notyfikowany, mimo – jak twierdzi strona skarżąca – istnienia takiej powinności. W sporze, którego istotę dopiero co wskazano, wypada się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym przez Dyrektora Izby Celnej, z następujących względów. Przede wszystkim Dyrektor Izby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji rozważył kwestię notyfikacji ustawy o grach hazardowych, odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczeń nakładających na stronę karę pieniężną. Przyjęcie przez organ odmiennego od zapatrywania spółki stanowiska w kwestii istnienia (bądź braku) powinności przedłożenia do notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych, nie może być zaś traktowane jako uchybienie dyspozycji art. 121 o.p., poprzez rzekome naruszenie zaufania strony do organu. Trzeba bowiem mieć na względzie niejednolitość orzecznictwa w kwestii charakteru prawnego przepisów ustawy o grach hazardowych. W wielu judykatach – także tutejszego Sądu – krajowe sądy administracyjne, dokonując stosownej analizy i to z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r., wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, prezentują pogląd, w myśl którego, przepisy ustawy, o której mowa, nie stanowią "przepisów technicznych", w rozumieniu dyrektywy Nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (dalej: "dyrektywa 98/34/ WE"). W uzasadnieniach tego rodzaju rozstrzygnięć podkreśla się dodatkowo, iż nawet w razie przyjęcia "technicznego" charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, projekt tego aktu prawnego i tak nie wymagał uprzedniej notyfikacji, a to w związku z istniejącą, podkreślaną także przez sam TSUE w jego orzeczeniach, swobodą kreowania instrumentów ochrony konsumentów przed negatywnymi i niepożądanymi konsekwencjami tak szczególnej dziedziny działalności gospodarczej, jaką stanowią gry hazardowe. Wątpliwości co do charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych podnoszone są zresztą przez same sądy administracyjne, nie wyłączając Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dowodzą tego pytania formułowane pod adresem Trybunału Konstytucyjnego. Skład orzekający ma na uwadze także te przypadki, na które powołał się autor skargi w niniejszej sprawie. Podkreślić także trzeba, że lektura wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem oceny Trybunału były unormowania dotyczące kar pieniężnych za niezgodne z prawem działania osób urządzających gry na automatach. Nieuprawnione jest także rozciąganie skutków braku notyfikacji na całą ustawę o grach hazardowych (na wszystkie jej unormowania), gdyż takiego wniosku nie można wyprowadzić ani z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ani z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii. Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, zgodnie z którą niejednoznaczna ocena charakteru prawnego przepisów ustawy o grach hazardowych oraz kwestii istnienia (lub braku) obowiązku wcześniejszego przedstawienia do notyfikacji projektu tej ustawy, skutecznie wyklucza dopuszczalność postawienia organowi celnemu uzasadnionego zarzutu rażącego naruszenia prawa (czego wymaga ustawodawca w art. 247 § 1 pkt 3 o.p.), poprzez wymierzenie spółce kary za urządzanie gier na automatach poza kasynem. Skład orzekający Sądu uznał za niecelowe występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z ponownym pytaniem o zgodność art. 89 ustawy o grach hazardowych z Konstytucją, ponieważ pytanie takie zostało już zgłoszone przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. (II GSK 686/13), a Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt P 4/14) orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 Konstytucji RP oraz z art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie było także podstaw do zawieszenia postępowania do czasu udzielania przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2012 r. (III SA/Gl 1979/11), bowiem wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 kodeksu karnego skarbowego są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa (sprawa ta dotyczyła zresztą nakładania kary pieniężnej na osobę fizyczną, a stroną w niniejszym postępowaniu była Spółka). Wobec powyższego odmówiono zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Orzeczenia Trybunału, wydane w odpowiedzi na pytania sądów administracyjnych mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy celne w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Ewentualna podstawa wznowienia nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna ugruntowane jest już bowiem stanowisko o niedopuszczalności zamiennego wykorzystywania odrębnych przecież przesłanek skutecznego uruchamiania jednego z trybów nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, właściwych dla każdego z tych trybów osobno. Końcowo godzi się także zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2015 r. (sygn. akt II GSK 1296/15), którym uchylono wyrok WSA w Gliwicach oddalający skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry. Z wszystkich przytoczonych powodów skarga podlegała oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.