III SA/Wr 394/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Anetta Chołuj (sprawozdawca), , , , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r., sprawy ze skargi L. sp. z o.o. we W., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 5 czerwca 2020 r. nr 842/2020, w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek., uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr 842/2020 z dnia 5 czerwca 2020 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie, po rozpatrzeniu wniosku L. Sp. z o.o. z/s we W. (dalej: strona, spółka, skarżąca), na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i 3 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 – zwanej dalej: "u.s.u.s.") odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 36 112,33 zł, w tym ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 29 533,07 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 4 327,12 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 2 252,14 zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 marca 2020 r. skarżąca, prowadząca działalność w zakresie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W treści wniosku spółka wskazała, że posiada wobec organu zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, których nie jest w stanie aktualnie opłacić w całości ze względu na problemy finansowe spowodowane brakiem zapłaty wymagalnych należności wobec spółki przez jej kontrahentów. W uzasadnieniu wydanej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego w postaci oświadczenia o stanie majątkowym osoby prawnej, oświadczenia przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis, formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis oraz ustaleń na podstawie danych pozyskanych z baz danych i rejestrów, nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ ustalił, że spółka posiada status przedsiębiorcy. Należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Dokonując analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej organ uznał, że ewentualne umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek mogłoby stanowić pomoc de minimis. Należności z tytułu składek stanowią bowiem środki publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869), umorzenie następuje w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego podmiotu, a decyzja w sprawie przyznania pomocy zależy od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przedsiębiorca otrzymałby pomoc, której nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych, a udzielony przez ZUS środek może zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji oraz może wpływać negatywnie na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Ponadto ewentualna pomoc nie przekroczyłaby ustalonego pułapu 200 000 euro. Organ wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek za pracowników może nastąpić wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych, nie znalazł zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. W stosunku do spółki nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, w związku z tym nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b. Nie zachodzi również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a, ponieważ zobowiązanie przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Spółka nadal prowadzi działalność gospodarczą, nie została wykreślona z KRS, kapitał zakładowy spółki wynosi 10 000 złotych. Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie było prowadzone przymusowe dochodzenie należności od 2011 r. Tytuły egzekucyjne były sukcesywnie przekazywane do Naczelnika Urzędu Skarbowego i Komornika Sądowego. W dniu 21 listopada 2016 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu dr A. K. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. W dniu 11 lutego 2020 r. Dyrektor Oddziału ZUS we Wrocławiu umorzył prowadzone wobec dłużnika postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu podano, że zobowiązany nie posiada majątku ani źródeł dochodu, których egzekucja może doprowadzić do wykonania obowiązku uregulowania istniejących należności. Wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższając kwotę wydatków egzekucyjnych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż wprawdzie prowadzone egzekucje zostały zakończone w związku z nieposiadaniem przez organ egzekucyjny informacji o składnikach majątkowych, jednakże nie jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że w sprawie zachodzi nieściągalność. Wskazał, że możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały przez organ rentowy wyczerpane. Zgodnie z art. 108 § 1, art. 116 § 1, § 4 oraz art. 109 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania spółki na członków zarządu. Nie można również przyjąć, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Tym samym w ocenie organu wykluczeniu podlegają przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. Na powyższą decyzję organu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30.03.2010 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że umorzenie składek zakłóciłoby lub zagroziło konkurencji bądź wpływało negatywnie na wymianę handlową pomiędzy państwami UE – podczas gdy tego w ogóle nie wykazano w przedmiotowej sprawie, a wyklucza to uznanie, że umorzenie zaległych składek spełnia przesłanki udzielenia pomocy de minimis skarżącej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, art. 28 ust. 3 pkt 6 poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie na niemożliwość uzyskania w toku egzekucji kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 116 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i założenie, że nie ma nieściągalności długu w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dopóki można go ściągnąć od członków organu odpowiadających solidarnie całym swoim majątkiem, gdy egzekucja majątku spółki jest bezskuteczna w całości lub części na podstawie art. 106 O.p., podczas gdy prawidłowe rozumienie tych przepisów wskazuje, że dopiero wykazanie nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. warunkuje odpowiedzialność członków zarządu podmiotu; 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a to art. 77, 80 i 6 k.p.a. poprzez przekroczenie uznania administracyjnego: a) stwierdzenie, że umorzenie należności wobec ZUS w tym wypadku oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek, bez szczegółowego uzasadnienia tego stanowiska z odniesieniem do konkretnych elementów stanu faktycznego; b) odmowę umorzenia pomimo tego, że spółka spełniała dwie przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bez uargumentowania swojego stanowiska w ramach uznania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., a nadto o dopuszczenie dowodów z dokumentów: decyzji ZUS z dnia 10.03.2017 r. 470000/71/2016-RED-729-ZO oraz pisma procesowego ZUS w sprawie VIIIU 1878/18 z dnia 20.08.2019 r. na okoliczność ich treści. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podniosła, iż zaistniałe okoliczności dają w jej ocenie podstawę do przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Powołała się przy tym na decyzję z dnia 10 marca 2017 r., mocą której przeniesiono na członka zarządu Ł. S. i J. C. odpowiedzialność za zobowiązania spółki na kwotę odpowiednio 19 282,35 zł oraz 17 715,11 zł z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Na skutek odwołania skarżących, powyższa decyzja została zmieniona decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r., która częściowo uwzględniała zarzut przedawnienia i określała wysokość zaległości spółki na kwotę 51 616,56 zł, nie zmieniając jednak zakresu odpowiedzialności członków zarządu określonej w decyzji z dnia 10 marca 2017 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że spółka nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku i zalega z zapłatą składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i FP i FGŚP. Prowadzone w stosunku do majątku spółki postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne z uwagi na brak możliwości przymusowego zaspokojenia wierzyciela publicznoprawnego. W toku postępowania egzekucyjnego nie ustalono majątku spółki, z którego można by zaspokoić należności z tytułu składek. Jak podnosi strona skarżąca, o bezskuteczności egzekucji z majątku spółki zapewnia organ rentowy w pismach procesowych składanych w postępowaniu sądowym dotyczącym odpowiedzialności członków zarządu za zaległości składkowe spółki przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu w sprawie VIII U 1878/19. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż organ niewłaściwe zinterpretował przepis art. 116 O.p. w ten sposób, że całkowita nieściągalność zadłużenia z tytułu składek od spółki zakłada również brak możliwości zaspokojenia się przez przeniesienie odpowiedzialności na członków zarządu spółki. Zdaniem skarżącej, prawidłowe rozumienie przepisów wskazuje, że dopiero wykazanie nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. warunkuje odpowiedzialność członków zarządu za zobowiązania z tytułu zaległych składek, bowiem całkowita nieściągalność jest stanem odpowiadającym bezskuteczności egzekucji. W podsumowaniu strona skarżąca wskazała, że wydana decyzja opiera się na ogólnikowych i lakonicznych sformułowaniach, nie odnoszących się do konkretnej sytuacji spółki, co pozwala zarzucać, że wniosek spółki nie został dość wnikliwie rozpoznany. W ocenie skarżącej stanowisko organu rentowego, który z jednej strony odmawia zaległości spółki stwierdzając brak przesłanek ku temu, a z drugiej strony prowadzi proces przeciwko członkowi zarządu o przeniesienie odpowiedzialności, gdzie podnosi, że spółka nie ma majątku, egzekucja jest bezskuteczna i zadłużenie nieściągalne, jest niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymują argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, że odmowa umorzenia należności nastąpiła w wyniku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w granicach uznania administracyjnego i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub zaskarżonego postanowienia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Wskazać również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie. W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2). Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., I GSK 1992/18, CBOSA). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i zbadane ( art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS - aby uniknąć dowolności decyzji - musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., II GSK 2757/14, CBOSA). W sprawie jest bezsporne, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności o których mowa wart, 28 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 - 4b u.s.u.s. W ocenie Sądu nie jest zasadne stanowisko organów, że w sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję). Należy wskazać, że z zaskarżonej decyzji wynika, że w sprawie było prowadzone przymusowe dochodzenie należności od 2011 r. Tytuły egzekucyjne były sukcesywnie przekazywane do Naczelnika Urzędu Skarbowego i Komornika Sądowego. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że 24 czerwca 2016 r. komornik wysłuchał wierzyciela. Wierzyciel nie dostarczył informacji dotyczących majątku, z którego należy prowadzić egzekucję. Tytuły wykonawcze zostały zwrócone wierzycielowi. Dyrektor Oddziału ZUS we Wrocławiu 11 lutego 2020 r. umorzył prowadzone wobec dłużnika postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu podano, że zobowiązany nie posiada majątku, ani źródeł dochodu, z którego egzekucja może doprowadzić do wykonania obowiązku uregulowania istniejących należności. Wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższając kwotę wydatków egzekucyjnych. W ocenie Sądu wskazane powyżej okoliczności posiadają zatem istotne znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Zdaniem Sądu dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że organ może ponownie wszcząć egzekucję gdy zostanie ujawniony majątek spółki, bądź że może wszcząć postępowanie wobec członków zarządu spółki. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku spółki. Wskazać trzeba, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jaka istotnie jest sytuacja skarżącej. Należy zatem stwierdzić, że hipotetyczne wszczęcie w przyszłości kolejnego postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej nie jest wystarczające do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Ocena organu w zakresie ww. przesłanki nieściągalności ma zatem charakter dowolny. Bezsporne jest, że komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wspomniana okoliczność jest zatem samodzielną przesłanką stwierdzenia całkowitej nieściągalności, która niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie. Czynności egzekucyjne nie doprowadziły bowiem do skutecznego zaspokojenia się przez organ, a postępowanie egzekucyjne umorzono wobec uznania egzekucji za bezskuteczną. Uznawanie przez organ z jednej strony, że egzekucja z majątku spółki jest bezskuteczna i brak jest w ogóle majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a jednoczesne podawanie, że nie zachodzi powyższa przesłanka, jest wewnętrznie sprzeczne. W tym stanie rzeczy całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie organu, że nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Okoliczność, że postępowanie egzekucyjne może zostać ponownie prowadzone przez Zakład, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne (por.m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 340/17 (CBOSA). W kwestii przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzić należy, iż z tego przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/17). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego do uiszczenia składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 779/19). Komornik Sądowy umorzył postępowanie, bo stwierdził bezskuteczność egzekucji. W uzasadnieniu decyzji organu nie wskazano żadnej istotnej zmiany (poprawy) stanu majątkowego strony, która uzasadniałaby tezę, że konstatacja Komornika Sądowego straciła aktualność. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena, czy zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jest niewątpliwie wadliwa. Kwestia nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącej o umorzenie wymaga ponownej, pogłębionej analizy, szczególnie w kontekście art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a także pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. związanej z oceną możliwych do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot. Przechodząc do oceny stanowiska organu zawartego w decyzji w zakresie przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd wskazuje, że z tegoż przepisu wynika, że organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 263/18; 8 maja 2018 r., I SA/Kr 324/18, WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, CBOSA). Zatem organ powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że przesłanka całkowitej nieściągalności opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 p.p.s.a. nie zachodzi, gdyż możliwe jest kolejne wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku skarżącej przesłanki nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie oceny do arbitralnego stwierdzenia jej nieistnienia oznacza, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli Sądu. Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 256 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001). Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych, co akcentowano już we wcześniejszych wywodach. Kontrola ta, przeprowadzona z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów, wykazała konieczność ponownego wnikliwego zbadania przesłanek całkowitej nieściągalności, co poprzedza rozstrzygnięcie o uwzględnieniu wniosku skarżącej bądź o odmowie umorzenia zaległości. Odnosząc się do przedłożonych przez skarżącą dowodów i związanego z nimi wniosku o dopuszczenie tych dowodów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., IIOSK 2546/12, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż uwzględnienie wniosku dowodowego wskazanego przez stronę skarżącą nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 789/14). Z przytoczonych względów Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s., art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Wyczerpana zatem została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia. Organy stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej, dokonają samodzielnej i wyczerpującej oceny przesłanek całkowitej nieściągalności z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej.