III SA/Wr 398/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. na zaświadczenie Wojewody D. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie ostateczności decyzji Wojewody D., postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] 2016 r. Wojewoda D. - wskutek wniosku Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. - wydał zaświadczenie nr [...] o ostateczności własnej decyzji z dnia [...] 2015 r., nr [...]. Pismem z [...] 2017 r. (data wpływu do WSA we Wrocławiu –[...] 2017 r.) skarżący wniósł skargę na opisane wyżej zaświadczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). Ponadto sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie zaświadczenie o ostateczności decyzji nie należy do żadnej z wyżej wskazanych kategorii aktów lub czynności. Nie mieści się także w pojęciu "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Kwestii wydawania zaświadczeń dotyczy dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 2 K.p.a. stanowi, że "1) zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że zaświadczenie stanowi urzędowe oświadczenie tego, co jest organowi wiadome. Jest to potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy. Zatem zaświadczenie jako akt wiedzy, a nie woli organu, nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011; wyrok NSA z dnia 26.02.2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). W tym kontekście nie można mówić, że zaświadczenie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaświadczenie nie kształtuje uprawnień ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, nie determinuje także ich istnienia ani zakresu. Zaświadczenie ma bowiem jedynie charakter deklaratoryjny. Taki charakter ma także zaświadczenie wydawane w przedmiocie ostateczności decyzji. Reasumując wskazać należy, że zaświadczenie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 04.11.2014 r., sygn. akt II OSK 2949/14). Mając zatem na uwadze to, iż niniejsza skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, zasadnym było – stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jej odrzucenie.