III SA/Wr 398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Anna Moskała, , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na § 1 punkt 4 i 5 uchwały Powiatu L. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu obowiązujących w 2018 roku postanawia umorzyć postępowanie. Skargą [...] lipca 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej we W.(dalej: Prokurator), działając na podstawie art. 8 § 1 , art. 50 § 1 , art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 5610) – dalej: p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu L. z dnia [...]grudnia 2017 r., nr [...]w części obejmującej § 1 pkt 4 i 5 tej uchwały. Zarzucił, że uchwała rażąco narusza prawo tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) – dalej: p.r.d., gdyż została wydana z przekroczeniem granic ustawowego. W § 1 pkt 4 i 5 uchwały dokonano bowiem ustalenia stawek kwotowych opłat za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w wysokości przekraczającej stawki maksymalne wynikające z postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772) – dalej: obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że myśl art. 130a ust. 6 p.r.d. "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość opłat, o których mowa w ust. 2a nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat, o których mowa w ust. 6a." W ust. 6a omawianego przepisu, ustawa określiła maksymalną wysokość stawek opłat, o których mowa w ust. 5c. Opłaty te podlegają corocznej rewaloryzacji odpowiadającej wskaźnikowi wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ww. ustawy). Wysokość stawek na rok 2018 została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Zgodnie z treścią ww. obwieszczenia maksymalna stawka kwotowa opłaty za przechowywanie pojazdu wynosi, dla pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 do 7,5 ton - 52 zł, a w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - 75 zł. Rada Powiatu L. tymczasem przekroczyła wskazane stawki maksymalne, przyjmując w uchwale stawki kwotowe opłat za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi o masie powyżej 3,5 do 7, 5 ton w wysokości 60 zł (przekroczenie stawki maksymalnej o 8 zł) oraz za przechowywanie pojazdu o masie powyżej 7,5 ton do 16 ton w wysokości 90 zł (przekroczenie stawki maksymalnej o 15 zł). Tym samym Rada Powiatu L. w sposób rażący naruszyła prawo. Odpowiadając na skargę Rada Powiatu L. wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i nieobciążanie jej kosztami postępowania sądowego. Wniosek o umorzenie postępowania uzasadniła tym, że uznając zasadność skargi podjęto decyzję o zmianie na najbliższej sesji uchwały Rady Powiatu L. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]w części obejmującej § 1 pkt 4 i 5 poprzez dostosowanie obowiązujących stawek do wymogów obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Jednocześnie Rada poinformowała, że w okresie obowiązywania stawek opłat określonych w zaskarżonych zapisach uchwały, na teren parkingu nie zostały odholowane żadne pojazdy, o których mowa w zaskarżonej części uchwały i nie pobrano z tego tytułu zawyżonych opłat. W dniu [...] września 2018 r. Rada Powiatu L., na wezwanie Sądu, przedłożyła Uchwałę Nr [...]Rady Powiatu L. z [...]sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., którą nadano nowe brzmienie §1 pkt 4 ww. uchwały tj. "4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 606 zł , b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł" i pkt 5 ww. uchwały tj. "5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie – 857 zł , b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł". Zgodnie z § 3 uchwały zmieniającej, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2018 r. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik Rady Powiatu L. oświadczył, że żaden samochód ani przed ani po [...] sierpnia 2018 r. nie został odholowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p. p. s. a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawierała postanowienia sprzeczne z prawem. Przyjęte bowiem w §1 pkt 4 i pkt 5 uchwały stawki kwotowe opłat za przechowywanie pojazdu (odpowiednio: o masie od 3,5t do 7,5t i od 7,5t do 16t) usuniętego z drogi, przekraczały stawki maksymalne wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lica 2017 r. Tym samym w powyższym zakresie uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 130a p.r.d. Tego rodzaju niezgodność aktu prawa miejscowego z określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy warunkami stanowi istotne naruszenie prawa i co do zasady podstawę stwierdzenia nieważności uchwały. Jednocześnie jednak w niniejszej sprawie postanowienia zawarte w § 1 pkt 4 i 5 uchwały Rady Powiatu L. z [...]grudnia 2017 r. nr [...] zostały zmienione na mocy uchwały Rady Powiatu L. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], poprzez wskazanie tam kwot opłat za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi w wysokościach nieprzekraczających stawek maksymalnych podanych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Tym samym w dniu orzekania nie istniał już przedmiot kontroli sądowej, gdyż zaskarżone fragmenty uchwały - §1 pkt 1 i pkt 5 uchwały Rady Powiatu L. z [...] grudnia 2017 r. nr [...], w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, zostały wyeliminowane z porządku prawnego. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od powyższej zasady istnieją wyjątki, bowiem zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). W niniejszej sprawie taki wyjątek jednak nie zachodził, gdyż - jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika Rady Powiatu L., objęte skargą postanowienia § 1 pkt 4 i 5 uchwały Rady Powiatu L. z [...] grudnia 2017 r. nr [...], w brzmieniu przed zmianą z [...] sierpnia 2018 r., nie zostały w ogóle zastosowane i tym samym nie wywołały skutków prawnych. Powyższe czyniło zatem zasadnym umorzenie postępowania sądowego, zainicjowanego skargą na wskazaną uchwałę w części , w której została po wniesieniu skargi zmieniona poprzez wyeliminowanie zapisów dotyczących kwot opłat przewyższających dopuszczalne stawki minimalne, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. Co prawda, zdaniem Sądu, sposób usunięcia z porządku prawnego przez Radę Powiatu L. objętych skargą zapisów uchwały (poprzez ich zmianę, a nie stwierdzenie nieważności – co było przedmiotem żądania skarżącego Prokuratora) nie pozwała uznać, że miał w sprawie zastosowanie tryb autokontroli, przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a., na który powołała się Rada, jednak w świetle ustalenia, że zaskarżone przepisy w brzmieniu przed zmianą nie wywołały skutków prawnych, powyższe nie miało znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że w sytuacji zmiany aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi Sąd nie ma prawa i możliwości dokonywania kontroli legalności działań organów podejmowanych po dniu wniesienia skargi. Mogą być one wyłącznie objęte odrębnymi skargami. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego aktu może obejmować jedynie badanie zgodności z prawem przepisu w jego brzmieniu na dzień wniesienia skargi. Sąd nie mógł skontrolować legalności uchwały Rady Powiatu L. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] z uwzględnieniem zmian dokonanych w niej uchwałą z [...]czerwca 2018 r. Sąd zauważa ponadto, że uchwała Rady Powiatu L. wydana w trybie autokontroli (z [...]sierpnia 2018 r. Nr [...]r.) podlega zaskarżeniu i kontroli Sądu na zasadach ogólnych. Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.