III SA/Wr 409/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego (DOR) ARiMR we W., zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania M. S. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że we wniosku o przyznanie płatności strona podała powierzchnię gruntów rolnych wynikającą z rejestru gruntów oraz z ksiąg wieczystych. Organy orzekające weryfikując te dane opierając się o system LPIS/GIS ustaliły natomiast, że zachodzi różnica między powierzchnią zadeklarowaną przez stronę, a stwierdzoną powierzchnią kwalifikowalną, w rozmiarze uzasadniającym odmowę przyznania płatności. M. S. zaskarżyła decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE L nr 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) poprzez błędną ich interpretację mającą wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa procesowego, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwą ich interpretację i uznanie, iż działanie organu I instancji doprowadziło do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Biorąc to pod uwagę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie było podstaw do podpisania załączników graficznych do wniosku, gdyż skarżąca nie uczestniczyła w kontrolnych pomiarach zgłoszonych działek, a pomiary te odbiegały od faktycznej powierzchni działek, których jest właścicielką. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły przyczyn rozbieżności, podczas gdy skarżąca podała prawidłową powierzchnię, wynikającą z ksiąg wieczystych oraz z wypisów z ewidencji gruntów i budynków. Wbrew żądaniom skarżącej organy orzekające nie dokonały analizy załączonych dokumentów. Naruszyły wobec tego przepisy prawa i słuszny interes skarżącej. Organy nie podjęły czynności koniecznych do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzono z naruszeniem prawa, gdyż skarżąca w nich nie uczestniczyła, a kontrolujący próbował wymusić na skarżącej podpisanie załączników do wniosku. Takie działanie zdaniem skarżącej jest sprzeczne z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca dołączyła do skargi kserokopie dokumentów stanowiących według niej dowody na okoliczność zadeklarowania do płatności prawidłowej powierzchni działek, takie jak wypisy z ksiąg wieczystych, mapki nieruchomości gruntowych, wypisy z rejestru gruntów. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę stwierdził, że podniesione w skardze argumenty nie mogą stanowić podstawy do jej uwzględnienia i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy podstawą ustalenia powierzchni zadeklarowanych przez skarżącą działek rolnych, do których przysługują wnioskowane płatności, są dane z ewidencji gruntów, określone według wypisu z rejestru gruntów oraz dane wynikające z odpisów ksiąg wieczystych, czy powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności jest określana na podstawie innych danych, w szczególności, jak to przyjął organ - na podstawie systemu identyfikacji działek rolnych, stanowiącego jeden z elementów systemu zarządzania i kontroli. Zdaniem organu, zarzuty skargi dotyczące braku wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy przez organ nie są zasadne. W toku postępowania organ I instancji wezwał bowiem stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie wykrytych nieprawidłowości co do działek ewidencyjnych nr [...] i działki rolnej C. Strona do dnia wydania decyzji organu I instancji nie złożyła jednak wymaganych wyjaśnień. Uczyniła to dopiero w postępowaniu odwoławczym, poprzez załączenie dokumentów wystarczających jej zdaniem do wyjaśnienia wątpliwości. Organ podkreślił, że biorąc to pod uwagę, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217), wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i rozpatrzył przedstawione argumenty strony. Organ uznał, że dostarczony przez stronę materiał dowodowy w postaci odpisów z ksiąg wieczystych i wypisów z rejestru gruntów nie może być podstawą ustalenia powierzchni działek rolnych, do których przysługują płatności obszarowe. Organ uznał za niezasadne zarzuty dokonania pomiaru działek rolnych z naruszeniem prawa, gdyż w sprawie nie przeprowadzono kontroli powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym skarżącej. Weryfikacja zgłoszonych we wniosku powierzchni, uprawniających do płatności nastąpiła bowiem na podstawie metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach kontroli administracyjnej. Taka kontrola odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, której podstawą jest art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz.U.UE.L.2009.30.16). System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. Wykorzystuje techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Według organu, ta baza LPIS, której obowiązek tworzenia wynika z uregulowań prawa unijnego i z ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm.), jest systemem pozwalającym na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, a także na kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Jego podstawą jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia) umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników w ramach systemów płatności. Zgodnie z art. 18b rozporządzenia nr 1782/2003 (zastąpionego rozporządzeniem 73/2009 - w tym zakresie bez zmian) komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli jest system LPIS. Konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych wynika z art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003. System LPIS/GIS funkcjonuje w wersji wektorowej (cyfrowej) jako zintegrowana baza danych, w której opracowano cyfrową ortofotomapę dla powierzchni całego kraju oraz wektorowa (numeryczna) mapa granic działek ewidencyjnych. Bazy graficzne zintegrowano z bazą opisową działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. System LPIS/GIS stanowi więc w ARiMR centralną bazę danych zasilaną z kilku źródeł danych. W taki sposób granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Odnośnie zarzutów dotyczących uznania za prawidłowe do przyznania płatności danych wynikających z rejestru gruntów i odpisów ksiąg wieczystych, organ podkreślił, że weryfikacja wniosków o płatności do gruntów rolnych w zakresie zadeklarowanej powierzchni dokonywana jest w ramach kontroli administracyjnej w oparciu o system LPIS/GIS, który ma podstawy prawne w aktach prawa unijnego. Dane wynikające z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) nie mogą być bezpośrednio uwzględniane, gdyż służy ona innym celom, m.in. określeniu wysokości zobowiązania podatkowego w podatku rolnym. Wynika to z różnej definicji gruntów rolnych - innej w aktach prawa unijnego kwalifikujących do płatności bezpośrednich (nr 73/2009 - art. 124 ust. 2, poprzednio 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003), a innej (definicja użytków rolnych) w aktach wykonawczych, na podstawie których są określane powierzchnie w EGiB (rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. Nr 38 poz. 454). Organ podkreślił, że dane wynikające z odpisów ksiąg wieczystych też nie mogą stanowić podstawy ustalania powierzchni uprawnionej do płatności obszarowej. Służą one tylko do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, zapewniając bezpieczeństwo obrotu prawnego. Organ stwierdził, że prowadzi to do wniosku, że powierzchnie użytków rolnych określone w EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla JPO, gdyż weryfikacja powierzchni zadeklarowanych do płatności obszarowych jest dokonywana w oparciu o system LPIS/GIS. W kontroli administracyjnej istnieje obowiązek wykorzystywania powierzchni wyznaczonych wektorowo. Stąd wynika różnica między danymi opisowymi zawartymi w EGiB, a danymi graficznymi (PEG). Jedynie te ostatnie zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 odzwierciedlają powierzchnie uprawnione do JPO. PEG ustalany jest na podstawie ortofotomapy. Dane z EGiB są natomiast wykorzystywane w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Podtrzymano więc w II instancji ustalenia co do powierzchni uprawniającej do płatności dla wszystkich spornych działek rolnych, wyznaczonej według danych informatycznych systemu LPIS/GIS, przy równoczesnym uznaniu za bezzasadny zarzutu strony o konieczności uwzględnienia danych z EGiB. Zdaniem organu, powołane przez skarżącą wypisy z ewidencji gruntów i odpisy z ksiąg wieczystych stanowią jedynie dowód tego, co zostało w nich urzędowo potwierdzone (art. 76 k.p.a.). Organ nie podzielił zarzutów skargi dotyczących braku wyjaśnienia rozbieżności stwierdzonych przez organ. Według organu, w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji szczegółowo przedstawiono ustalony przez organ stan faktyczny w sprawie oraz wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa krajowego i unijnego. Mając to na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. Poz. 270, zwana dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z tymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Według tego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zaznaczyć, że Sąd w pierwszej kolejności ocenia prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w toku załatwiania sprawy. Przepisy te rzutują na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana także ustawą o płatnościach). Artykuł 7 tej ustawy stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa, a także inne wymienione tam płatności, do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli spełni warunki określone w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie sporną kwestią między organem a stroną skarżącą jest rozbieżność między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną do płatności przez skarżącą, a powierzchnią kwalifikowalną, ustaloną przez organy orzekające. |Biorąc pod uwagę art. 3 ustawy o płatnościach, Sąd stwierdza, że działania organów administracji publicznej prowadzących postępowania w | |sprawach kontrolowanych orzeczeń, podlegają zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej | |Polskiej. Wymaga to zgodności z prawem każdej czynności procesowej, także działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. W | |postępowaniu administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy, istotne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w sprawie normy | |prawa. Ma to związek z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy | |obiektywnej z art. 7 k.p.a. W piśmiennictwie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz skierowany do organów administracji publicznej | |wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać | |podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada ta nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia, | |jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia ich z urzędu. Z tą zasadą związany jest | |art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, według którego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, | |aby ustalony stan faktyczny był zgodny z rzeczywistością. Okoliczność można uznać za udowodnioną jedynie po ocenie całokształtu | |zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie tego materiału żadnego dowodu, także | |zgłaszanego dopiero w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno| |znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. | |Istotna jest także obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Wprowadza ona obowiązek | |dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola | |instancyjna obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Według | |art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem | |I instancji. Organ II instancji rozpoznając odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani| |żądaniami odwołania. Należy jednak podkreślić, że organ II instancji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie. Wynika z tego | |obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Zakres postępowania odwoławczego nie jest więc węższy niż zakres | |postępowania przed organem I instancji. Organ II instancji powinien dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy | |obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone | |przed organem I instancji, szczególnie materiał dowodowy zebrany przez ten organ. Jeżeli stwierdzi braki w postępowaniu lub niejasności, | |powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile nie | |przekroczy dyspozycji art. 136 k.p.a. | |Stanowisko organu prowadzącego postępowanie, w wyniku przeprowadzania koniecznych czynności procesowych, powinno znaleźć wyraz w | |uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia będącego integralnym składnikiem decyzji jest | |wyjaśnienie jej dyspozytywnej części, jakim jest rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). | |Uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz | |ocenę przyjętego stanu faktycznego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma | |podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Na mocy tej | |zasady organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu | |sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie będzie | |zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem | |organu II instancji przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie | |postępowania. Niewykonanie tego obowiązku jest naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to | |uchyleniem zaskarżonych decyzji. Teza ta ma oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. | |(V SA 1611/00, LEX nr 80635) NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny | |wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu | |wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. | |W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji według przedstawionych reguł, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do | |prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału | |dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. | |Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności określono w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, który stanowi, że rolnikowi | |przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej| |płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z | |art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, a rolnik musi spełniać warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. | |Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek | |rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w | |przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności do danego schematu pomocy. | |Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią| |przepisy prawa unijnego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Przepis ten stanowi, że system identyfikacji działek rolnych | |ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS)| |– ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co | |najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne | |pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, szczególnie na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Według art. 24 ust. 1| |lit.c rozporządzenia dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS | |oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Zgodnie z art. 28 ust.1 lit.c rozporządzenia Komisji/WE/ nr 1122/2009, ARiMR przeprowadza kontrole | |administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i | |kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Według art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji/WE/ nr 1122/2009, gdy obszar| |zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla | |tej grupy upraw. | |Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Nie ulega | |wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika, a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy | |weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego. Powinno to nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich | |dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach | |Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się | |przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej | |ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności JPO UPO. niektóre z zasad postępowania dowodowego z kodeksu postępowania| |administracyjnego wyłączono lub ograniczono, szczególnie w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów | |postanowiono (art. 3 ust. 3). Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa równocześnie w| |powołanych przepisach nakazuje organom Agencji stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz,| |na żądanie stron udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a| |następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich | |wątpliwości w sprawie, szczególnie na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy | |modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów | |potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza to zdaniem Sądu, że na organach ARiMR ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających | |wspierać stanowisko strony. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby | |mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach | |przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, nie może prowadzić do naruszenia przez | |organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym | |zgodnym z rzeczywistością (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2010 r., I SA/Op 171/10) | |Najważniejszym aspektem rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, czy dane systemu LPIS są wystarczającym dowodem, aby zostały w całości i | |wyłącznie wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności JPO i UPO na rok 2009. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę | |wskazane reguły postępowania, nie można się z tym zgodzić. Należy wszakże podzielić pogląd organów orzekających, znajdujący oparcie w | |powołanych przepisach prawa, że dane zawarte w bazie LPIS/GIS stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania | |płatności obszarowych. Nie oznacza to jednak, że dane te nie podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Przeciwnie, jak | |każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny podlegać modyfikacji. Zgodnie z | |art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W | |szczególności dowodem mogą być dokumenty zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla | |się, że skoro zakwestionowano określoną we wniosku powierzchnię gruntów kwalifikującą się do dopłat, organ II instancji był obowiązany | |skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, również wnioskowanych przez stronę. | |Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów| |ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. W sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o płatności w oparciu o dane dotyczące zgłoszonych | |działek wynikające z ewidencji gruntów, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien był wyjaśnić, z czego wynika różnica między | |powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią kwalifikowalną, ustaloną przez organ na podstawie systemu LPIS, oparty na mapach czy dokumentach | |zawartych w ewidencji gruntów. Organ wyjaśnił bardzo szczegółowo podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania oraz jego | |dokładność. W żaden sposób natomiast nie odniósł się do wyjaśnienia przyczyn różnicy powierzchni gruntów, mającej miejsce w rozpatrywanej | |sprawie, której następstwem było nieprzyznanie skarżącej wnioskowanych przez nią dopłat. Organy orzekające nie mogły tego w istocie | |uczynić, gdyż w aktach administracyjnych sprawy zawarte są jedynie nieczytelne załączniki graficzne, bez oznaczenia gruntów symbolami | |wynikającymi z legendy, określającymi sposób zagospodarowania rolniczego czy innego spornych gruntów. W aktach administracyjnych brak jest | |także dokumentacji fotograficznej. | |Pomimo wskazanych braków w postępowaniu dowodowym I instancji, organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania | |wyjaśniającego. Stwierdził natomiast autorytatywnie, że ustalenie powierzchni spornych działek w oparciu o system identyfikacji działek | |rolnych jest prawidłowe. Organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu, na jakiej podstawie rozpoznając ponownie sprawę sprawdził | |poprawność ustalonej w I instancji powierzchni kwalifikowalnej. Nie przedstawił w szczególności obliczeń dokonanych pomniejszeń działek w | |sposób czytelny dla adresata decyzji. Wobec tego, w ocenie Sądu, istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu | |faktycznego sprawy, dokonanego w postępowaniu administracyjnym. Nie odpowiada to wymogom uzasadnienia zaskarżonej decyzji. | |Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji | |administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać | |wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił | |wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. | |W uzasadnieniu decyzji organ powinien więc zawrzeć pełne odzwierciedlenie i ocenę zebranego materiału dowodowego, a także wyczerpująco | |wyjaśnić przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, aby strona postępowania była z nimi zapoznana i przekonana o prawidłowości oceny stanu | |faktycznego i prawnego oraz o zasadności podjętej decyzji. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika też z obowiązywania w | |postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.). | |Według Sądu, ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem pozwala stwierdzić, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nie | |wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy. Uchybia to regule proceduralnej wyprowadzonej z art. 7 i | |art. 77 § 1 k.p.a. Zatem zdaniem Sądu dopiero wyjaśnienie przez organy wskazanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym | |rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów. | |Z przedstawionych rozważań wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań prawnych, gdyż skupia się na rozważaniach o mocy| |i znaczeniu systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc | |obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Wyjaśnienia te nie pociągnęły jednak za | |sobą przedstawienia oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sąd nie kwestionuje zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń | |organów orzekających o systemie LPIS. Zauważa jednak, że w okolicznościach rozważanej sprawy, gdy strona powołała się na dokumentację z | |ewidencji gruntów oraz z ksiąg wieczystych, organy obowiązane były je zbadać i ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny | |wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest bowiem zebranie i ocena materiału| |dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. | |W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wyjaśnić kwestię | |powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat. Organ powinien rozważyć dokonanie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej w celu | |aktualizacji danych znajdujących się w systemie LPIS, zweryfikować informacje co do aktualności ortofotomapy, którą posłużyły się organy | |przy kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności lub wykorzystać inne środki dowodowe w celu wyczerpującego wyjaśnienia | |sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić w tym zakresie dodatkowe postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych | |rozbieżności z uwzględnieniem informacji przedłożonych przez skarżącą i ponownie rozpatrzeć cały materiał dowodowy. | |Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło | |mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. – orzec jak w punkcie pierwszym | |sentencji wyroku, uchylając zaskarżone decyzje. Podstawę orzeczenia w punkcie trzecim sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a. O kosztach | |postępowania w punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. |