III SA/Wr 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Małgorzata Malinowska – Grakowicz, (sprawozdawca), Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 963), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego L.D., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. odmówił umorzenia należności z tytułu składek w kwocie łącznej [...] zł, w tym na:1.ubezpieczenie zdrowotne za okres: od [...] r. do [...] r., w kwocie [...] zł; 2.odsetek liczonych na dzień [...] r. w łącznej kwocie [...] zł; 3.kosztów upomnienia w kwocie [...] zł; W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący w dniu [...]r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Wniosek umotywował trudną sytuacją finansową oraz rodzinną. Poinformował, iż długotrwała, ciężka choroba i śmierć matki były powodem traumatycznych przeżyć. Wskazał, iż prowadzona działalność gospodarcza generowała bardzo niskie dochody. W czasie prowadzenia działalności gospodarczej nie korzystał ze świadczeń ZUS, nie czuje się więc zobowiązany do uregulowania składek za ten okres. Wyjaśnił, iż spłaca liczne zobowiązania, kredyt hipoteczny oraz zadłużenia zmarłej matki. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Małżonkowie osiągają dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę przewyższające minimum socjalne. Skarżący jest właścicielem mieszkania obciążonego kredytem hipotecznym i posiada samochód Opel Agila z 2000r. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej od dnia [...]r. do [...]r. przez skarżącego powstał obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne. Skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku i na koncie rozliczeniowym powstało zadłużenia w łącznej kwocie [...] zł. Obecnie w stosunku do zaległości skarżącego prowadzona jest egzekucja przez Dyrektora Oddziału ZUS. Zdaniem organu przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza zebranego materiału dowodowego i jego ocena z punktu widzenia podstaw prawnych zawartych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, doprowadziła do wniosku, iż nie wystąpiły merytoryczne podstawy do zastosowania instytucji umorzenia należności. Nie zgadzając się z decyzją skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że czuje się zobowiązany do uregulowania należności wobec ZUS ponieważ taki skutek prawny mogłaby nałożyć prawomocna decyzja z dnia [...]r. dotycząca wysokości zadłużenia, a takiej nie otrzymał. Działania ZUS są bezprawne, a w szczególności postępowanie egzekucyjne, które powinno być wstrzymane. Nie została przeprowadzone zdaniem skarżącego wnikliwa analiza złej sytuacji finansowej rodziny. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] r.– wydanej po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., w której organ ten odmówił zainteresowanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że u strony nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek, określona w przepisach art.28 ust.3a oraz 3b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. strona zarzuciła nie wyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wskazują, że zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z uwagi na drastyczną sytuację majątkową, zdrowotną i rodzinną zobowiązanego. Wniósł w związku z tym o uchylenie decyzji i nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych umorzenia w całości zaległych składek, wstrzymania egzekucji i zwrotu poborów. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi organ wskazał, że w zakresie wniosku o wstrzymanie egzekucji skarga w tym zakresie została przekazana do Wydziału Realizacji Dochodów Referatu Egzekucji celem udzielenia odpowiedzi, natomiast w zakresie odwołania od decyzji z dnia [...] r. dotyczącej wysokości zadłużenia z tytułu składek akta sprawy zostały przekazane do Sadu Okręgowego we W. - VIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, potrzymał swe stanowisko zawarte w skardze, wniósł o wyznaczenie procentowości winy organu w związku z rażąco złym postępowaniem ZUS, uznanie wadliwości postępowania administracyjnego. Swe stanowisko wyraził również w złożonym na rozprawie piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest to kontrola pod względem zgodności z prawem. W jej ramach sąd administracyjny bada prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Jak określają przepisy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej P.p.s.a. - uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć również z innych powodów, niż te, które naprowadziła strona skarżąca. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez tę samą osobę. Rozstrzygnięcie z dnia z dnia [...] r. podpisały w sumie cztery osoby (zastępca Dyrektora, dwóch specjalistów, Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów ),natomiast zaskarżone orzeczenie z dnia [...] r. również cztery osoby ( P.O. Dyrektora, starszy referent, Kierownik Referatu, w tym jedna spośród tych, których podpisy figurują na pierwszej z wymienionych decyzji, a to Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dalej k.p.a., podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; jedna z tych osób Naczelnik Wydziału Realizacji Dochodów brał udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, iż dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tych samych osób, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku (por. zresztą wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS o czym orzeczono w sentencji wyroku. Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu pierwszej decyzji Dodatkowo należy wyjaśnić – na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację – zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć zarzuty i okoliczności podniesione w skardze, jak i na rozprawie w dniu [...]r., dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Ponadto Sąd stwierdza, że przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, organ administracji - pierwotnie - winien ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje przedmiot postępowania, tj. należność, która może być umarzana (w niniejszej sprawie należność i odsetki będące konsekwencją zaległości od nie zapłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne). W stanie sprawy było to uzasadnione tym bardziej, że decyzja z dnia [...]r. dotycząca wysokości zadłużenia z tytułu składek została zakwestionowana przez skarżącego, a akta sprawy wraz z odwołaniem skarżącego zostały przekazane do Sądu Okręgowego we Wrocławiu - Wydziału Ubezpieczeń Społecznych. Organ nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji o odmowie umorzenia należności, Nie ustalił czy decyzja o ustaleniu wysokości zadłużenia jest prawomocna. Powyższe potwierdza, że w sprawie naruszono m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 (także art. 8 i art. 9) k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 4 i art. 28 u.s.u.s. przez nie wyjaśnienie w sposób dostateczny kwestii istnienia w sprawie należności, które mogą być przedmiotem umorzenia zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń, co skutkowało również w ocenie Sądu uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, ZUS obowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu, tj. ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania - należność, którą można ewentualnie umorzyć.