III SA/Wr 413/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I Instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...], [...], [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 września 2020 r. znak 430000/71/254903/2020 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Wałbrzychu utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 sierpnia 2020 r. odmawiającą G. F. (dalej: strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec, kwiecień, maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący wnioskiem z dnia 27 czerwca 2020 r. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. W wyniku analizy konta płatnika organ ustalił, że nie dopełnił on obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych za ten okres w ustawowym terminie. Wskazał, że w związku z zawieszeniem i odwieszeniem działalności gospodarczej nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych. Dlatego decyzją z dnia 5 sierpnia 2020 r. odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia. Od ww. decyzji pismem z 11 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że nie miał obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za wskazany okres. Powołując art. 23 ust. 1 Prawa Przedsiębiorców wskazał, że zawieszenie działalności na okres krótszy niż 30 dni jest traktowane jako nieskuteczne. Według ZUS, rozpatrującego sprawę ponownie, zawieszona od dnia 31 marca 2020 r. i wznowiona od 31 marca 2020 r. przez stronę działalność gospodarcza zatrzymała proces "klonowania dokumentów". W wyniku wprowadzonej zmiany skarżący powinien złożyć dokumenty rozliczeniowe za wskazane miesiące. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 poz. 266; dalej u.s.u.s.) deklarację rozliczeniową winien jako płatnik przekazać do 10 dnia następnego miesiąca. Nie składając dokumentów rozliczeniowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., wnioskodawca nie spełnił warunku do zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej, określonego w art. 47 ust 1 ww. ustawy. Zgodnie natomiast z art. 31 zq pkt. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej ustawa o COVID-19), warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych należnych za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji. Brak złożenia dokumentów rozliczeniowych spowodowało, że wnioskodawca – w ocenie organu - nie spełnił podstawowego warunku decydującego o możliwości przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o zmianę wskazanej decyzji i przyznanie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Zarzucił naruszenie art. 31 zq ust. 1 i ust. 3 ustawy o COVID-19 przez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem założenia, że skarżący był zobowiązany do przesłania dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 roku. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że zawiesił działalność gospodarczą i nastąpiła zmiana uzasadniająca przesłanie dokumentów rozliczeniowych. Zdaniem skarżącego z przepisów art. 13 pkt 4 i art. 36a ust. 1 u.s.u.s wynika, że skuteczne zawieszenie działalności gospodarczej jest możliwe jeżeli trwa ponad 30 dni, a w jego przypadku trwało od 31 marca 2020 r. do 6 kwietnia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona, czego skutkiem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i ją poprzedzającej. Obie bowiem decyzje obarczone są tymi samymi deficytami, które wykluczają pozytywną ocenę ich legalności. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ odmówił zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 – obowiązującym na dzień składania wniosku - na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przepis art. 31zo ust. 4 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. W myśl natomiast art. 31 zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3). Natomiast ust. 4 art. 31 zq stanowi, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. W tym miejscu należy wskazać, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). W tym miejscu wskazać należy przepis art. 15 znnnnn2 ustawy COVID-19 i wypływające z niego obowiązki organu, odnoszące się nie tylko do terminów procesowych, ale i materialnych (przepis ten znajduje zastosowanie do całego okresu trwania pandemii i zastępuje uchylony z dniem 23 maja 2020 r. przepis art. 15 zzr tej ustawy, który w okresie od 14 marca 2020 r. zawieszał bieg terminów prawa administracyjnego, a zatem strona w okresie obowiązywania tego uregulowania miała prawo nie czuć się nawet zobowiązana do wykonywania obowiązku, o którym mówi w decyzji organ). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zq ustawy COVID-19, organ stwierdził, że skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych dotyczących miesięcy od marca do maja 2020 r. Zatem – według oceny organu – skarżący nie dopełnił warunków formalnych z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Równocześnie brak jest jakiegokolwiek wskazania w aktach administracyjnych, by skarżący przed upływem terminu, o którym mowa, był wzywany przez organ do złożenia brakujących dokumentów lub też uprzedzony o skutkach ich niezłożenia. Organ wskazał natomiast, że w związku z zawieszeniem przez skarżącego działalności gospodarczej dokumenty nie podlegały "klonowaniu". W niniejszej sprawie – pomimo zarzutów skarżącego zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie miał obowiązku składać deklaracji za miesiące składkowe objęte jego wnioskiem bowiem nie nastąpiło skuteczne zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej – organ nie wskazał na jakiej podstawie uznał, że skarżący skutecznie zawiesił działalność i w związku z tym miał obowiązek złożyć deklaracje za wnioskowany okres aby uzyskać zwolnienie. Zasady zwalniania z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych reguluje art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm. t.j.; dalej: u.s.u.s.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie. Dalsze części przepisu wskazują m.in. na okoliczności, w których przysługuje zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych. I tak, zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s., osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenie społeczne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolnicza działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 2e u.s.u.s. osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne – kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7. W świetle przywołanych przepisów u.s.u.s. oraz wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, wynikających z przepisów k.p.a. stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za miesiące marzec – maj 2020 r. Kwestii tej jednak nie wyjaśnił, szczególnie gdy chodzi o problem zawieszenia prowadzenia działalności oraz czy nastąpiła zamiana w składanych przez stronę dokumentach w stosunku do miesiąca poprzedniego. Nie jest rolą Sądu rekonstruowanie procesu decyzyjnego organu tym bardziej, że nie pozwala na to przedstawiony materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest dokumentów dotyczących zawieszenia działalności gospodarczej, na podstawie których dokonano ustaleń stanu faktycznego. W tych realiach nie sposób poddać kontroli stwierdzenia, że skarżący nie korzystał z prawa zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, a w rezultacie - że zastosowanie wobec niego znajdował wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 uzależnienia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. od złożenia do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych za ten okres. Nie wyjaśniono też okoliczności podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy oraz w skardze, czy skarżący w świetle obowiązujących przepisów zawiesił skutecznie prowadzenie działalności gospodarczej oraz czy nastąpiła zmiana w składanych dokumentach, o której mowa w art. 47 u.s.u.s. Stwierdzić zatem trzeba naruszenie przez organ przepisów art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego niezbędnym jest powtórzenie postępowania, celem wykazania i wyjaśnienia przez organ, na podstawie jakich przepisów prawa i w oparciu o jakie dowody przyjął, że na skarżącym w całym okresie, którego dotyczy wniosek ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych, którego ten nie wykonał. Organ dokona oceny, czy w sprawie doszło do skutecznego – w świetle obowiązujących przepisów – zawieszenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej i w konsekwencji oceni czy skarżący aby uzyskać zwolnienie miał obowiązek złożenia deklaracji. Organ wyjaśni też, czy przed 30 czerwca 2020 r. informował skarżącego o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Rozważy zastosowanie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (Dz.U. poz. 2255), który – co już wskazano - stosuje się do całego okresu obowiązywania stanu epidemii. Z tych względów Sąd, z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z 5 sierpnia 2020 r. Skarżący złożył wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, z akt sprawy nie wynika jednak aby jakiekolwiek koszty do tej pory go obciążyły.