III SA/Wr 42/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi A we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia do zwrotu do budżetu Gminy W. kwoty dotacji oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania W. Sejmiku Osób Niepełnosprawnych od decyzji Dyrektora Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] r. (nr [...]), ustalającej do zwrotu do budżetu Gminy W. kwotę w wysokości [...] zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez W. Sejmik Osób Niepełnosprawnych, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji stronie, określającej termin naliczania odsetek należnych od kwoty: [...] zł, od dnia [...] r. oraz [...] zł, od dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy określiło wysokość dotacji do zwrotu w następującej kwocie: [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę - od dnia [...] r., [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę - od dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Mianowicie Prezydent W. powołaną decyzją ustalił stronie kwotę do zwrotu dotacji w wysokości [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia [...] r. do dnia [...] r. przeprowadzono kontrolę u strony w zakresie prawidłowości wykorzystania przekazanej dotacji. W protokole z kontroli z dnia [...] r. stwierdzono nieprawidłowości w przestrzeganiu zasad ustawy o rachunkowości oraz warunków umowy dotacyjnej z dnia [...] r. Strona wniosła zastrzeżenia do protokołu, do których ustosunkowano się w piśmie z dnia [...]r. i przyjęto częściowo jej wyjaśnienia. W rezultacie stwierdzono następujące nieprawidłowości: - wydatek [...] zł poniesiony na obsługę księgową prowadzoną niezgodnie z zapisem § 5 umowy z dnia [...] r., gdyż nie wyodrębniono, mimo zapisu w umowie, dokumentacji finansowo księgowej środków otrzymanych na realizację zadania; - wydatek [...] zł, wynikający z faktury VAT z dnia [...] r., na zakup programu Windows Home Edition PL, niewykorzystanego do realizacji zadania wynikającego z umowy dotacyjnej (której termin upływał w dniu [...]r.); - wydatek [...] zł z dnia [...] r., na zakup niszczarki do dokumentów, niewykorzystanej do realizacji zadania, nieujętej jako planowany koszt rzeczowy w umowie dotacyjnej; - wydatek [...] zł, poniesiony w dniu [...] r., związany z zakupem usługi poligraficznej dotyczącej druku materiałów promujących zadanie; - wydatek [...] zł, stanowiący część rachunku za usługi telekomunikacyjne za miesiąc [...]r. w zakresie połączeń wykonanych przed dniem zawarcia umowy dotacyjnej; - wydatek [...] zł, poniesiony w dniu [...] r. na zakup [...] terminarzy na [...] r., niezwiązanych realizacją zadania. W związku z tym, w dniu [...] r. wszczęto postępowanie w sprawie zwrotu dotacji otrzymanej przez stowarzyszenie na realizację zadania publicznego, które zakończyło się w I instancji wydaniem decyzji z dnia [...] r. (nr [...]). Według organu I instancji powyższe wydatki nie były przeznaczone na realizację zadania publicznego: "Program wspomaganego zatrudnienia na otwartym rynku pracy osób niepełnosprawnych "[...]", ograniczonego czasowo od dnia [...] r. do dnia [...] r. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję I instancji oraz rozstrzygnął sprawę merytorycznie, ustalając do zwrotu kwotę [...] zł wraz z odsetkami zwłoki od dnia [...] r. oraz kwotę [...] zł wraz z odsetkami zwłoki od dnia [...] r. W skardze na decyzję II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), w związku z § 1 umowy z dnia [...] r. (nr [...]) oraz ofertą stanowiącą załącznik nr 1 do umowy, przez błędne przyjęcie, że skarżący wykorzystał część dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (celem dotacji), na zakup usługi telekomunikacyjnej (w kwocie [...] zł), programu Windows XP Home Editi PL (w kwocie [...] zł), niszczarki [...] (w kwocie [...] zł) i [...] terminarzy (w kwocie [...] zł). W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ I instancji - Prezydent W. naruszył § 19 [...] zarządzenia z dnia [...] r., nr [...], poprzez nieprzeprowadzenie narady pokontrolnej w jednostce, mimo przeprowadzenia kontroli. Według skarżącego jest to naruszenie prawa procesowego, którego następstwem powinno być uchylenie decyzji I instancji. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 ustawy o finansach publicznych uzasadniono tym, że organ II instancji określił kwotę dotacji do zwrotu w znacznie niższej wysokości. Skarżący zarzucił też nieuwzględnienie przez organ I instancji pism procesowych z [...] r. i [...] r. oraz załączonych do nich dowodów. Zarzucono decyzji niekonsekwencję, czego wyrazem było uznanie za wydatek zgodny z przeznaczeniem dotacji poniesiony na zakup usługi poligraficznej dokonany w dniu [...] r., a nie uznaniu innych wydatków. Skarżący nie zaprzeczył, że nie używał programu Windows XP Home Editi PL, niszczarki [...] i [...] terminarzy na potrzeby realizacji programu w [...]r. Było to jednak używane do realizacji programu "[...]" w [...] r., który ma charakter ciągły. Według skarżącego "zawierane corocznie umowy na jego realizację, wynikają tylko i wyłącznie z nieżyciowych przepisów oraz corocznych perturbacji Gminy W. z budżetem". Zakupy te nie były związane z wyposażeniem biura, lecz służyły realizacji programu "[...]". Stąd zdaniem skarżącego wydatki te mieszczą się w kategorii kosztów rzeczowych, wykorzystywanych na cele programu. Podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania, iż termin złożenia sprawozdania z dotacji upłynął [...] r. Zatem w tym terminie nastąpiło wykonanie umowy. Zakup programu Windows i niszczarki był więc ściśle związany z realizacją zadania, w terminie obowiązywania umowy. Dotyczy to także zakupu kalendarzy. Co do zakupu usługi telekomunikacyjnej skarżący podtrzymał wyjaśnienia zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że przedmiotem sprawy było określenie kwoty dotacji do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Podstawą prawną postępowania są przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, które ma mocy art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), stosuje się do dotacji udzielonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Gmina, która udzieliła dotacji skarżącemu na podstawie umowy dotacyjnej z dnia [...] r., nr [...], na program "[...]", w ramach którego realizowane jest zatrudnienie osób niepełnosprawnych, przeprowadziła kontrolę wykorzystania tej dotacji i po stwierdzeniu nieprawidłowości wszczęła postępowanie administracyjne w celu określenia kwoty dotacji do zwrotu. Zakwestionowano 6 wydatków. W postępowaniu II instancji nie podzielono stanowiska organu I instancji co do 2 wydatków i uznano je za zgodne z celami dotacji. W zakresie pozostałych 4 wydatków, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, organ II instancji w wydanej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów Strony skarżącej organ należy wyjaśnił, co następuje. Co do zarzutu nieprzeprowadzenia narady pokontrolnej przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. Ponadto skarżący nie wykazał, jaki wpływ miałoby przeprowadzenie tej narady dla wyniku sprawy. Kontrola odbyła się na przełomie [...] i [...]r. Termin rozliczenia dotacji upłynął natomiast dnia [...]r. Skarżący i tak nie zgadza się z ustaleniami kontroli, będące jedną z podstaw decyzji w sprawie zwrotu dotacji. Zarzut naruszenia art. 145 ustawy o finansach publicznych nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji przyznał rację organowi I instancji co do 4 na 6 zakwestionowanych wydatków. Zakwestionowanie nawet jednego z wydatków uzasadniałoby zastosowanie tego przepisu. Proporcja kwot uznanych przez organ II instancji do kwot pozostałych do zwrotu, uwypuklana przez skarżącego, nie ma żadnego znaczenia dla istoty sprawy. Co do zarzutu nieprawidłowości w gromadzeniu przez organ I instancji materiału dowodowego w sprawie organ stwierdził, że pisma procesowe skarżącego, powoływane w skardze, włączono do akt sprawy. Organ II instancji nie twierdził, że materiał zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji jest zadowalający, dając temu wyraz na w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym organ II instancji podjął czynności dowodowe w zakresie istotnym dla załatwienia sprawy. Odnośnie do zarzutów przeciw decyzji ostatecznej organ stwierdził, że istotą problemu wydaje się być ocena prawna pojęcia realizacji zadania, na które udzielono dotacji. Według skarżącego, skoro realizuje on program "[...]" od [...] r., to jest to program ciągły. Zatem okoliczność, że co roku trzeba podpisywać nową umowę dotacyjną na taki sam cel jest wynikiem: "tylko i wyłącznie (...) nieżyciowych przepisów oraz corocznych perturbacji Gminy z budżetem". Wynika z tego, że skarżący ocenia ponoszone wydatki z kwoty otrzymanej dotacji nie poprzez pryzmat realizacji konkretnej umowy dotacyjnej na dany rok, lecz poprzez realizację zadania "[...]" w takim horyzoncie czasowym, że nie ujawnia tego nawet w skardze. Takie podejście do wydatkowania pieniędzy na realizację zadania objętego umową jest nieuprawnione. Skarżący zauważa to, pisząc o "nieżyciowych" przepisach, które jednak obowiązują. Nie są to normy narzucone przez przymus państwowy, które muszą być stosowane wbrew woli podmiotu. Skarżący podpisał umowę. Przepisy zakreślają ramy postępowania w sprawie zasad rozliczania dotacji, ale nikogo nie przymuszają do podpisania umowy dotacyjnej. Skoro skarżący podpisał umowę, to winien jej przestrzegać także co do zakresu realizacji zadania i jego ram czasowych. Z umowy nie wynikała promesa zawarcia umowy dotacyjnej na [...] r. Jeżeli takiej promesy nie było, powstaje pytanie, na jakiej podstawie stowarzyszenie dokonywało "inwestycji" na lata następne z dotacji przyznanej na określony czas? Skarżący nie neguje, że nie użył nabytego oprogramowania, niszczarki i kalendarzy do realizacji programu w [...] r. Wywody skargi co do terminu rozliczenia z dotacji są natomiast tak sformułowane, że nie sposób się do nich odnieść. Organ podkreślił, że sporządzenie sprawozdania z wykonania zadania nie jest elementem realizacji zadania. Termin umowy dotacyjnej zakreślał datę [...] r. Wydatki i czynności podejmowane po zakończeniu okresu obowiązywania umowy dotacyjnej nie mogą uzasadniać wykonania dotacji. Odnośnie dalszych zarzutów skargi, organ stwierdził, że nie przeczył ponoszeniu wydatków w okresie trwania umowy dotacyjnej. Zanegował, że nabyte rzeczy z uwagi na czas ich nabycia, użyto do realizacji zadania w [...] r. Zakwestionowano także to, że były to wydatki rzeczowe związane z realizacją dotacji. Ten rodzaj wydatków jak oprogramowanie czy niszczarka, określa się bowiem na gruncie przepisów o podatkach dochodowych mianem wyposażenia. Skoro bez tego wyposażenia w [...] r. wykonano zadanie, to trudno je uznać za koszt rzeczowy. Organ powołał się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. (II GSK 801/10) gdzie Sąd stwierdził: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu wskazujące, że wydatki na zakup sprzętu komputerowego, biurowego, wyposażenia biura strony, wypłaty premii, nagród jubileuszowych i tzw. trzynastej pensji nie mieszczą się w zakresie wskazanym w umowach tzw. "kosztach obsługi zadania". Zatem zdaniem organu, do kategorii wydatków, które mogą być kwalifikowane jako "koszty obsługi zadania", można zaliczyć tylko takie wydatki, które pozostają w bezpośrednim związku z wynikającym z umowy zadaniem i których brak skutkowałby niemożnością jego prawidłowej realizacji. Zadanie zrealizowano natomiast bez tych zakupów. Organ nie negował użycia zakupionych rzeczy do realizacji zadania w [...] r. Z punktu widzenia przepisów prawa było to jednak nowe zadanie na [...] r. Skarżący w istocie doposażył z kwoty dotacji swoje biuro. To, że nabyte przedmioty były przydatne do realizacji programu "[...]" w [...] r., nie zmienia tej oceny. Ostatni zarzut dotyczy pokrycia z dotacji zakupu usługi telekomunikacyjnej za cały miesiąc [...] r., mimo zawarcia umowy w dniu [...] r. W odwołaniu skarżący stwierdził, że nie z jego winy umowa została zawarta dopiero w [...] r. mimo złożenia oferty w [...]r. Wyjaśnił, że w okresie od [...] r. do [...] r. kontynuował program. Nie mógł być uwzględniony argument realizowania w [...] zadania, gdy zawarcie umowy opóźniło się nie z winy skarżącego. Przepisy nie uzależniają bowiem uznania wydatku od elementów winy. Organ podkreślił, że jeżeli taka sytuacja miała miejsce, to dlaczego przy zawarciu umowy nie wprowadzono do niej stosownego zapisu, umożliwiającego sfinansowanie wydatków związanych z zadaniem poniesionych w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Jeśli było to niemożliwe, to skarżący prowadził działania na swoje ryzyko. Z oferty wynika, że skarżący miał finansować zadanie także z innych źródeł. Dotacja miała bowiem stanowić około 25% środków na jego realizację. Biorąc pod uwagę powyższe organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W zakresie tak określonej właściwości, Sąd stwierdza, iż w wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie na podstawie umowy z dnia [...] r. Nr [...] Gmina zleciła skarżącemu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) realizację zadania publicznego "Program wspomaganego zatrudniania na otwartym rynku pracy osób niepełnosprawnych - [...]" , zgodnie z ofertą z dnia [...] r. Na ten cel skarżący otrzymał dotację w kwocie [...] zł, płatną w 3 transzach. Termin wykonania zadania ustalono w czasie od dnia [...] r. do dnia [...] r. W umowie skarżący zobowiązał się do wykorzystania przekazanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych tą umową. Podstawą prawną rozpatrywanej sprawy jest art. 145 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Przepisy te stanowią, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Oceniając zarzut skargi nieprzeprowadzenia narady pokontrolnej przez organ I instancji, Sąd stwierdza, że obowiązek jej przeprowadzenia wynikał z aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym wydanym przez prezydenta miasta, który wiązał podległy prezydentowi aparat urzędniczy. Jak trafnie przyjął organ II instancji, postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., które nie przewidują wymogu organizowania narady. Skarżący nie wykazał, jaki wpływ miałoby przeprowadzenie tej narady dla wyniku sprawy. Sąd podkreśla, że kontrola odbyła się na przełomie [...] i [...] r. Nie miała zatem wpływu na prawidłowość wydatkowania środków w kontrolowanym programie obejmującym czasowo [...] r. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że [...] r. jest datą końcową programu [...]" za [...] r. Umowa wyraźnie określiła tę datę na [...] r. Termin rozliczenia dotacji upłynął natomiast dnia [...] r. i jak trafnie zauważa organ II instancji, nie jest to data końcowa programu. W sprawie jest niesporne, że skarżący realizuje program "[...]" od [...] r. Nie ma zatem konieczności przeprowadzenia odrębnego dowodu na tę okoliczność. Program "[...]" jest wszakże realizowany w poszczególnych latach, na podstawie corocznie zawieranych między gminą a skarżącym umów, których realizacja jest zamknięta w ramach roku kalendarzowego. Z prawnego punktu widzenia są to zatem odrębne programy roczne, na wykonanie których skarżący uzyskuje dotacje oraz zobowiązuje się na wydatkowanie tych środków zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych niniejszą umową. Sąd stwierdza, że zakwestionowane przez organ II instancji wydatki skarżącego zostały dokonane w okresie przed [...] r. (zakup usługi telekomunikacyjnej na kwotę [...] zł), czyli przed okresem wyznaczonym umową, a także między [...] a [...]r. (program Windows XP Home Editi PL za [...] zł, niszczarka dokumentów za [...] zł oraz [...] terminarzy za [...] zł), czyli w ostatnich dniach obowiązywania umowy. Skarżący nie udowodnił, aby wyżej wymienione wyposażenie jego biura było wykorzystane na realizację programu "[...]" na [...] r. Nie dowiedziono tego także w toku postępowania dowodowego I i II instancji. Należy zatem przyjąć, że skarżący wykorzystał tę część dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem, związanym z realizacją programu "[...]" na [...] r. Zasadne było więc wydanie przez organ II instancji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych decyzji nakazującej skarżącemu zwrot do budżetu gminy wymienionych kwot wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Biorąc zatem pod uwagę, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.