III SA/Wr 424/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Sp.j. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 3 września 2024 r. nr 9001-2024-000389 w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023 oraz nałożenie kar I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bolesławcu z dnia 5 czerwca 2024 r., nr 0001-2024-002488; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. Sp. j. z siedzibą w T. (dalej: skarżący, strona, Spółka) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor ARiMR, organ II instancji) z 3 września 2024 r. nr 9001-2024-000389, mocą której utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bolesławcu (dalej: Kierownik, organ I instancji) z 5 czerwca 2024 r. nr 0001-2024-002488, odmawiającą stronie przyznania płatności do podstawowego wsparcia dochodów, nałożono karę pieniężną w wysokości 200.377,37 zł oraz odmówiono przyznania płatności redystrybucyjnej i nałożono karę pieniężną w wysokości 4.229,04 zł w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 27 czerwca 2023 r. strona skarżąca zwróciła się o przyznanie płatności na rok 2023. We wniosku zadeklarowano działki rolne oznaczone literami [...] do [...] zgłoszone do podstawowego wsparcia dochodów (PWD) i płatności redystrybucyjnej o łącznej powierzchni [...] ha, natomiast do uzupełniające płatności podstawowej (UPP) zadeklarowała powierzchnię [...] ha. Wystąpiono także o przyznanie płatności w ramach Ekoschematu - Rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi do praktyki "Opracowywanie i przestrzeganie planu nawożenia wariant podstawowy" do powierzchni [...] ha, do praktyki "Uproszczone systemy uprawy" do powierzchni [...] ha i do praktyki "Wymieszanie słomy z glebą" do powierzchni [...] ha. Na etapie postępowania wyjaśniającego organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dot. zadeklarowanych działek. W odpowiedzi na wezwanie Spółka poinformowała, że w dniu [...] r. zawarła z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR) umowę dzierżawy nr [...]. Przedmiotem dzierżawy są nieruchomości rolne położone w gminie W. i gminie G. Natomiast w dniu 2 października 2024 r. upływa okres dzierżawy na podstawie powyższej umowy. Strona skarżąca wskazała, że postanowieniem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II Ca 781/21 wstrzymane zostało wykonanie wyroku tego Sądu z 17 marca 2022 r. o tej samej sygnaturze. Mocą powyższego wyroku zmieniono korzystny dla strony skarżącej wyrok Sądu Rejonowego w Bolesławcu I Wydział Cywilny z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt I C 1346/15 i nakazano stronie wydanie spornych gruntów na rzecz KOWR. Spółka złożyła od prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze skargę kasacyjną, którą Sąd Najwyższy postanowieniem z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I CSK 3469/22 przyjął do rozpoznania. Wskazano, że sprawie przed Sądem Najwyższym nadano sygn. akt II CSKP 1558/23 i obecnie oczekuje ona na rozstrzygnięcie. Decyzją z 5 czerwca 2024 r. Kierownik odmówił przyznania: - Podstawowego wsparcia dochodów i nałożył karę w wysokości 200.377,37 zł; - Płatności redystrybucyjnej i nałożył karę w wysokości 4.229,04 zł; - "Opracowanie i przestrzeganie planu nawożenia wariant podstawowy i nałożył karę w wysokości 41.590,98 zł; - "Uproszczone systemy uprawy" i nałożył karę w wysokości 120.543,78 zł; - "Wymieszanie słomy z glebą" i nałożył karę w wysokości 22.654,14 zł; - Uzupełniającej płatności podstawowej i nałożył karę w wysokości 29.628,60 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji. Ponownie wskazując na toczące się postępowanie przed Sądem Najwyższym oraz wstrzymane wykonanie wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze II Wydział Cywilny Odwoławczy, dodano, że zdaniem Spółki rozstrzygnięcie zostało przedwcześnie podjęte, bowiem zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej k.p.a., postępowanie powinno zostać zawieszone, z uwagi na to, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd tj. Sąd Najwyższy, który ostatecznie określi prawo wnioskodawcy do nieruchomości rolnych, które zostało zakwestionowane przez Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 3 września 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W rozstrzygnięciu powołano się na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199 ze zm.) oraz art. 20 pkt 1-2 i art. 65 ust. 1 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. Z 2024 r. poz. 261 ze zm.). Uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...], [...]), [...], [...] (obecnie [...], [...], [...]), [...], [...] (obecnie [...] i [...]) i [...], zgłoszone przez Spółkę do płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na 2023 r., znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W wyniku analizy sprawy stwierdzono zaś, że wyżej wskazane działki ewidencyjne były przedmiotem dzierżawy od Agencji Nieruchomości Rolnych, co zostało udokumentowane w aktach sprawy. Z przedstawionego aneksu z dnia 9 czerwca 2006 r. (nr [...]) do umowy dzierżawy z [...] r. wynika natomiast, że umowa została zawarta na czas określony [...] lat, tj. od [...] r. do [...] r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w sprawie działek pomiędzy KOWR oraz stroną skarżącą toczy się spór, w wyniku którego Sąd Rejonowy w Bolesławcu Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. (sygn. akt I C 1346/15) oddalił powództwo KOWR przeciwko stronie skarżącej o wydanie nieruchomości oraz orzekł o istnieniu stosunku prawnego dzierżawy na podstawie umowy z [...] r. Dalej nadmienił, że na skutek złożonej przez KOWR apelacji Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze II Wydział Cywilny Odwoławczy wydał 17 marca 2022 r. prawomocny wyrok sygn. akt II Ca 781/21, którym zmieniono w całości wyrok sądu I instancji oraz nakazano wydanie gruntów na rzecz KOWR. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku sądu odwoławczego, Dyrektor ARiMR stwierdził, że Spółka nie przyjęła propozycji zmiany umowy dzierżawy z [...] r. w zakresie wyłączenia 30% powierzchni użytków rolnych będących przedmiotem umowy, tym samym odrzucenie tej propozycji oznaczało, że na podstawie przepisów obowiązującego prawa umowa dzierżawy obowiązywała do końca okresu na jaki została zawarta, tj. do [...] r. Organ odwoławczy podniósł również, że w treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano też na wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I C 1108/15, w którym powództwo Spółki w zakresie ustalenia, że umowa dzierżawy z [...] r. uległa przedłużeniu o 1 rok na dotychczasowych warunkach, zostało oddalone. Następnie Dyrektor ARiMR stwierdził, że od powyższego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Sąd Najwyższy przyjął do rozpoznania, zwracając jednocześnie uwagę, że postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze II Wydział Cywilny Odwoławczy wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania sentencji jego wyroku, tj. w zakresie wydania nieruchomości, natomiast kwestia tytułu prawnego została już prawomocnie oceniona, co wynika z uzasadnienia tego orzeczenia. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy skonkludował, że na dzień 31 maja 2023 r. skarżąca Spółka nie posiadała tytułu prawnego do należących do Skarbu Państwa gruntów, a zatem nie spełniała warunków, o których mowa w przepisach. Tym samym brak jest też podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, powtarzając przy tym wcześniej wyrażone stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli legalności także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści (korzystnej/niekorzystnej dla strony). Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednolicie przyjmowane w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak też jest aprobowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 2288/23; wyrok NSA z 25 października 2023 r., II OSK 1318/22; wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19). W rozpoznawanej sprawie tryb i warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określa ustawa z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 poz. 261 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Przepis art. 22 powyższej ustawy stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. We wniosku z dnia 27 czerwca 2023 r. strona skarżąca zadeklarowała do płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na 2023 r. działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...], [...]), [...], [...] (obecnie [...], [...], [...]), [...], [...] (obecnie [...] i [...]) i [...], które znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że tytuł prawny do działek zadeklarowanych we wniosku wynikać ma z zawartej [...] r. pomiędzy Spółką a KOWR umową dzierżawy powyższych działek oraz aneksu do tej umowy z dnia 9 czerwca 2009 r. nr [...]. Tytuł ten został zakwestionowany powództwem o wydanie nieruchomości wniesionym przez KOWR przeciwko stronie skarżącej do Sądu Rejonowego w Bolesławcu Wydział I Cywilny, który wyrokiem z 8 lipca 2021 r. (sygn. akt I C 1346/15) oddalił powództwo, stwierdzając istnienie stosunku prawnego na nieruchomościach oznaczonych umową z [...] r. (nr [...]). Jako podstawę prawną wydanego przez siebie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku Sąd Rejonowy w Bolesławcu I Wydział Cywilny powołał się na przepisy art. 39 ust. 4a ustawy z dnia 19 października o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Na skutek wniesionej przez KOWR apelacji, zapadł prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze II Wydział Cywilny Odwoławczy z 17 marca 2022 r. (sygn. akt II Ca 781/21), w którym zmieniono w całości wyrok sądu I instancji oraz wydanie gruntów na rzecz KOWR. Na wniosek strony skarżącej postanowieniem ww. Sądu wydanym 12 kwietnia 2022 r. wstrzymano wykonanie wyroku wydanego na skutek postępowania przed sądem odwoławczym. Następnie, na skutek złożenia przez Spółkę kasacji do Sądu Najwyższego od powyższego wyroku, postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r. (sygn. akt I CSK 3469/22) Sąd Najwyższy przyjął złożoną skargę kasacyjną do rozpoznania. Sprawa skarżącej Spółki prowadzona jest przed tym Sądem pod sygn. akt I CSKP 1158/23, a w trakcie kontrolowanego postępowania przed organami administracji publicznej nie zapadło rozstrzygnięcie tegoż Sądu odnośnie kwestii, czy Spółka posiada tytuł prawny do zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na 2023 r. gruntów rolnych. Biorąc pod uwagę, że na podstawie cytowanego wcześniej art. 22 ustawy o płatnościach, warunkiem przyznania stronie skarżącej pomocy w postaci wnioskowanych dopłat niezbędne jest ustalenie jej tytułu prawnego do nieruchomości, co do którego spór jest w toku (aktualnie przed Sądem Najwyższym) nie można było przyjąć – jak to uczyniły organy administracyjne w rozpoznawanej sprawie – że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób jednoznaczny. W ocenie Sądu orzeczenie merytoryczne wydane przez Sąd Najwyższy w sprawie Spółki przesądzi o jej prawie do gruntów będących przedmiotem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że do tej pory zapadły w tej sprawie dwa przeciwne rozstrzygnięcia sądowe – jedno korzystne dla Spółki (uznające istnienie tytułu prawnego do działek w postaci umowy dzierżawy), a drugie korzystne dla organu. Nie można również tracić z pola widzenia, że wykonanie wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze (nakazujące Spółce wydanie gruntów na rzecz KOWR w konsekwencji uznania, że Spółka utraciła do nich tytuł prawny) zostało wstrzymane postanowieniem tego Sądu. \Wobec tego orzekający w sprawie Sąd uznał, że w sprawie zaszły przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu w ogóle nie odniósł się do kwestii istniejącego sporu sądowego dotyczącego zadeklarowanych gruntów. Natomiast organ odwoławczy przyjął ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze II Wydział Cywilny Odwoławczy za własne, stwierdzając, że Spółka nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości, które według ustaleń poczynionych w wyroku sądu odwoławczego z upływem dnia [...] r. należą wyłącznie do zasobu Skarbu Państwa. Reasumując, Sąd stwierdza, że organy obu instancji naruszyły zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, stosownie do wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania nie był przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w dwóch instancjach administracyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., bowiem procedujące w sprawie organy administracji w nieuprawniony sposób zignorowały fakt, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od treści wyroku Sądu Najwyższego, przesądzającego o tytule prawnym Spółki do gruntów wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego za 2023 r., na podstawie obowiązujących w sprawie przepisów. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. zastosuje wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, w szczególności uwzględniając, iż w sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poddając jednocześnie weryfikacji stan sprawy toczącej się przed Sądem Najwyższym pod sygn. akt I CSKP 1158/23 i stosownie do poczynionych ustaleń podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Z powyższych względów Sąd, mając na uwadze, że stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I rozstrzygnięcia wyroku. O zwrocie kosztów, na które składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II).