III SA/Wr 436/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania oddala skargę. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie doradztwa personalnego i zarządzania ryzykiem. W dniu [...] r. wystąpiła do D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej "DWUP"), o dofinansowania – w konkursie ogłoszonym w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego – projektu pn. "Czas na e-El. Wszyscy na tym skorzystamy" W dniu [...] r. poinformowano stronę o pozytywnej ocenie formalnej złożonego wniosku, jednakże w dniu [...] r. wnioskodawczyni uzyskała informację o zwrocie wniosku do ponownej oceny formalnej, z powodu uchybień, które nie zostały dostrzeżone wcześniej. Skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, wniosła w dniu [...] r. protest, który został rozstrzygnięty negatywnie. Nie godząc się ze stanowiskiem organu, skarżąca wniosła odwołanie do Instytucji Pośredniczącej. Pismem z dnia [...] r. Instytucja ta poinformowała stronę o negatywnym rozstrzygnięciu odwołania. W uzasadnieniu decyzji Instytucja Pośrednicząca – po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie - wskazała, że zarówno ocena wniosku o dofinansowanie projektu jak i procedura protestowa zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Instytucja wyjaśniła, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw, domagając się dofinansowania na 100 pracowników (kobiet). Jednocześnie z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem wynikało, że w ramach prowadzonej działalności skarżąca zatrudnia w sumie 84 pracowników. Dlatego, w ocenie organów administracji, złożony wniosek nie spełnił kryterium oceny formalnej, które mówi, że projektodawca zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy potrzeb szkoleniowych wszystkich uczestników projektu, przy czym w przypadku projektów zamkniętych analiza musi zostać przeprowadzona przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu do Instytucji Organizującej Konkurs (IOK), w przypadku projektów otwartych analiza musi zostać przeprowadzona podczas procesu rekrutacji uczestników/uczestniczek do projektu. Skarżąca złożyła projekt zamknięty. Organ podniósł, że zarówno z treści wniosku jak i innych złożonych w sprawie dokumentów wynika, że w ramach konkursu skarżąca wspierała się planowanym, a nie aktualnym zatrudnieniem, co pozostaje w sprzeczności z wytycznymi konkursu projektów zamkniętych. Dodatkowo nie wykazała kiedy zatrudnienie to miałoby nastąpić i czy podjęte zostały jakiekolwiek kroki rekrutacyjne. Dodatkowo, jak podkreślił organ, w treści wniosku mowa jest o wzroście zatrudnienia o 100%. Zatem skarżąca zatrudniając 84 osoby i planując wzrost tego stanu rzeczy o kolejne 100%, powinna zatrudnić następnych 84 pracowników, a nie 80, tak jak przedstawiono to w odwołaniu. Ponadto organ podniósł, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że analiza potrzeb szkoleniowych została przeprowadzona wśród obecnych pracowników, a nie zostali nią objęcie przyszli (potencjalni). Organ przyjął zatem, że gotowość do podnoszenia kwalifikacji zawodowych dotyczy osób zatrudnionych na dzień składania wniosku, czyli 84 pracowników, w tym 59 kobiet do których szkolenia mają być skierowane, a nie do 100 kobiet stanowiącą grupę docelową wsparcia, którą wnioskodawca planował osiągnąć w wyniku przeprowadzenia procesu rekrutacyjnego w przyszłości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że skarżąca nie może określić przyszłych potrzeb szkoleniowych pracowników, nie zna bowiem ich indywidualnych umiejętności. Nieuprawnione jest natomiast założenie, że potrzeby takie będą tożsame z potrzebami już pracujących osób. Przeprowadzając rekrutację można bowiem ustalić takie kryteria zatrudnienia, które pozwolą mu pozyskać specjalistów w dziedzinie, w jakiej planuje się rozwijać i szkolenie dla takiego pracownika nie będzie już konieczne. Co istotne, zdaniem organu, każdą z kobiet należy traktować indywidualnie i nie można zakładać, że wszystkie mają takie same potrzeby. Ortan wskazał także na błąd rachunkowy w kalkulacji liczby zatrudnianych osób - 59+15 = 74, a nie 84 jak wpisano do wniosku. Z uwagi na wskazane nieścisłości i brak jednoznacznej analizy stanu zatrudnienia u skarżącej i potrzeb pracowników, organ stwierdził, że wniosek nie spełnia kryteriów formalnych i dlatego przeprowadzona pod tym kątem ocena musiała być negatywna. Nie godząc się ze stanowiskiem organu wnioskodawczyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniosła o jego uchylenie, zarzucając, że przeprowadzona przez organ ocena wniosku jest nieuprawniona i narusza regulacje konkursowe. W krótkim uzasadnieniu skargi podniosła, że strona w pełni wykazała, iż spełniła kryterium dostępu: analizę potrzeb szkoleniowych wszystkich potencjalnych uczestników, w tym również osób przechodzących procesy rekrutacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ uznał, że potrzeby szkoleniowe przyszłych pracowników, których strona dopiero zamierzała zatrudnić nie mogły zostać uwzględnione we wniosku o dofinansowanie, bowiem potrzeby szkoleniowe takich osób są niedookreślone, a nadto skarżąca może w ten sposób przeprowadzić proces rekrutacji, aby zatrudnić osoby kompetentne, posiadające już wymagane przez stronę kwalifikacje, a nie osoby wymagające szkolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej w skrócie "zpr") – po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie, w myśl art. 30e zpr, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wyłączeniem określonych przepisów ustawy procesowej tj. art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 14 marca 2012 r. poz. 270) [dalej p.p.s.a] sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.), która w art. 30c stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 , wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny ( art. 30c ust. 3 i ust. 5), a także wskazuje (w art. 30 e), że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przez sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany dokonać kontroli legalności zaskarżonej formy działania organu administracji z uwzględnieniem źródeł prawa, rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji tj. Konstytucji RP, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego - na obszarach działania organów, które je ustanowiły. Sądowa kontrola obejmuje również zgodność z normami prawa wspólnotowego. Ponadto skoro z art. 184 Konstytucji nie wynika, aby kontrola sprawowana przez sądy administracyjne dotyczyła jedynie zgodności działań administracji publicznej z normami prawa powszechnie obowiązującego i skoro w ustawie o zasadach polityki rozwoju ustawodawca tak postanowił, sąd administracyjny kontroluje też ocenę projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych w systemie realizacji programów operacyjnych, dokonywaną przez instytucję zarządzającą. Stosownie do art. 30 c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1/ uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2/ oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3/ umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest uprawniony do dokonywania oceny merytorycznej projektu, kontroluje jedynie czy ocena tego projektu została przeprowadzona z zachowaniem obowiązujących norm prawnych. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2, określa zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy ten rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, przy czym ustawa szczegółowo wskazuje jakie informacje powinno zawierać to ogłoszenie, w tym między innymi rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu oraz rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie. Instytucja zarządzająca jest więc uprawniona do ogłoszenia tego rodzaju warunków konkursu i może domagać się od uczestników wypełnienia tych warunków. Takie działania instytucji zarządzającej są działaniami zgodnymi z prawem i mieszczą się w granicach wytyczonych art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II GSK 907/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do rodzajów projektów podlegających dofinansowaniu, podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie lub kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Służą one osiągnięciu wskazanych wyżej celów ustawowych, tj. sprawnemu i rzetelnemu przeprowadzeniu konkursu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w Dokumentacji konkursowej i we wniosku o dofinansowanie. A zatem przeprowadzona przez instytucję zarządzającą ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi przez instytucję zarządzającą na podstawie w/w ustawy i w zgodzie z tą ustawą zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. W takim zatem zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uprawniony był do dokonania kontroli działalności instytucji zarządzającej, badając legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie dokumentami wiążącymi skarżącą, jako osobę składającego wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki była Dokumentacja konkursowa oraz dokumenty, do których się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena formalna projektu skarżącej w zakresie spełniania kryterium dostępu: przeprowadzenia analizy potrzeb szkoleniowych wszystkich uczestników projektu, przy czym w przypadku projektów zamkniętych analiza musi zostać przeprowadzona przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu do Instytucji Organizującej Konkurs (IOK), w przypadku projektów otwartych analiza musi zostać przeprowadzona podczas procesu rekrutacji uczestników/uczestniczek do projektu. Skarżąca złożyła projekt zamknięty. Zgodnie z zapisem pkt. 6.2.2 Dokumentacji konkursowej dla konkursu nr Poddziałania 8.1.1, jednym z kryteriów dostępu był warunek stanowiący, iż "projektodawca zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy potrzeb szkoleniowych wszystkich uczestników projektu, przy czym w przypadku projektów zamkniętych analiza musi zostać przeprowadzona przed złożeniem wniosku o dofinansowanie do Instytucji Organizującej Konkurs". Jedynie w przypadku projektów otwartych dopuszczono możliwość przeprowadzenia analizy potrzeb szkoleniowych podczas procesu rekrutacji uczestników/uczestniczek do projektu. Rozpatrując zatem złożony przez skarżącą wniosek pod względem formalnym, słusznie organy podniosły, że z dokumentacji konkursowej w sposób jednoznaczny wynika, że zamieszczenie takiej informacja (o przeprowadzonej analizie) jest niezbędnym elementem wniosku i jej umieszczenie we wniosku jest konieczne dla uznania wniosku za kompletny. Tymczasem, ocena informacji podanych przez skarżącą w złożonym wniosku prowadzi do konkluzji, że skarżąca objęła wnioskiem nie tylko osoby zatrudnione, ale także przyszłych, potencjalnych pracowników. Trafne jest stanowisko organu, że tak wypełniony wniosek nie mógł otrzymać pozytywnej oceny, bowiem wymagana warunkami konkursu analiza potrzeb musi uwzględniać potrzeby dokształcenia każdego, indywidualnego pracownika. Skarżąca nie mogła określić potrzeb kształcenia 16 przyszłych pracowników, którzy jeszcze nie przeszli procesu rekrutacji i których kwalifikacje nie są znane. Zresztą, jak dostrzegł organ administracji, proces rekrutacji może być przeprowadzony w traki sposób, aby nie było potrzeby inwestowanie w szkolenie pracowników, poprzez ograniczenie zatrudnienia do osób, które wymagane przez skarżącą kwalifikacje już posiadają. Konkludując, nie można uznać, że wnioskodawca spełnił wymóg analizy potrzeb pracowników. Zresztą, warto zauważyć, że sama skarga złożona do Sądu ogranicza się jedynie do ogólnych stwierdzeń i zarzutów, nie przedstawiając argumentacji dotyczącej możliwości zakwalifikowania w projekcie szkoleń pracowników, którzy dopiero mają zostać zatrudnieni. Samo oświadczenie wnioskodawcy, że zatrudnienie takie planuje przeprowadzić i w jego wyniku powiększy się grono pracowników potrzebujących odpowiednich szkoleń, nie daje nawet gwarancji, że proces rekrutacji zostanie przeprowadzony. A zatem, zdaniem Sądu, organ trafnie ocenił w niniejszej sprawie, że wnioskodawca wskazując we wniosku większą ilość pracowników, niż faktycznie zatrudnionych, nie spełnił jednego z koniecznych wymogów formalnych wniosku. Sformułowane w dokumentacji konkursowej szczegółowe kryterium dostępu wymagało od wnioskodawcy wyraźnego potwierdzenia przeprowadzenia analizy, natomiast w złożonym wniosku o dofinansowanie wnioskodawca nie zawarł takiej informacji. Wniosek nie odpowiada zatem wymogom ustanowionym w ramach przedmiotowego konkursu. Organy w trakcie przeprowadzonego postępowania nie naruszyły również żadnych zasad postępowania, które mogłyby stać się podstawą uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. A zatem, zdaniem Sądu, dokonana przez Zarząd Województwa ocena, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełnia kryterium formalnego, była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że wydany w niniejszej sprawie akt Zarządu Województwa jest zgodny z prawem. Sąd dokonując kontroli jego legalności, nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu str. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu skarga została oddalona, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji