III SA/Wr 439/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego W. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., nr [...] z dnia [...]r., o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2011 rok - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji . W uzasadnieniu organ przytoczył, że we wniosku o przyznanie tej płatności skarżący deklarował 8 działek ewidencyjnych. W wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta ustalono, że dla działki rolnej C zadeklarowanej do płatności ONW o powierzchni 2,88 ha, stwierdzono powierzchnię - 2,54 ha (kod DR +13 i DR 28), a dla działki rolnej G zadeklarowanej do płatności ONW o powierzchni 4,97ha,stwierdzono powierzchnię - 3,78 ha (kod DR+ 13 i DR 28). Jako przyczynę rozbieżności uznano istniejące na części tych działek zakrzaczenia i zadrzewienia. Dla pozostałych działek rolnych tj. A, B, D, E, F, H inspektorzy stwierdzili powierzchnię równą deklarowanej. W tym stanie faktycznym w dniu [...] r. organ pierwszej instancji wydał opisaną wyżej decyzję, na mocy której przyznał skarżącemu płatność ONW, lecz w pomniejszonej wysokości z powodu ujawnionej w odniesieniu do tych dwóch działek różnicy między powierzchnią deklarowaną (13,52 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (11,99 ha), która wyniosła 12,7606%. Rozpatrując wniesione odwołanie, w którym skarżący kwestionował pomniejszenie płatności orz ustalenia faktyczne a także prawne, organ II instancji wskazał, że warunki przyznawania płatności ONW do gruntów rolnych reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Organ przytoczył treść § 2 i § 3 rozporządzenia ONW, podkreślając, że płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone. Wskazał również na uregulowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady "wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 z 02.12.2009 r. str. 65 ze zm.). Ze względu na treść odwołania poddał ponownej weryfikacji zapisy raportów z kontroli. Po ponownej ich analizie organ odwoławczy ustalił, że kontrola wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej oraz szkiców pomiaru działek potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych. Działka C do której wniesiono zastrzeżenia, została pomierzona łącznie z działami B, C, D, E stanowiącymi jeden kompleks. Powierzchnia stwierdzona działek rolnych (B, C, D, E) wynosi 4,00 ha. Brakującą powierzchnię stanowi obszar niekwalifikujący się do płatności, tj. teren porośnięty drzewami. W przypadku działki rolnej G, która została pomierzona łącznie z działami F oraz H, różnice w powierzchni na działce G (deklarowana 4,97 ha, zmierzona 3,78 ha) wynikają z wyłączenia powierzchni niekwalifikującej się do płatności (zadrzewienia, zakrzaczenia). Inspektorzy terenowi pomierzyli obszar kwalifikujący się do płatności zgodnie z zasięgiem uprawy w terenie za pomocą urządzenia GPS. Jak dalej zauważył - obowiązkiem producenta rolnego, zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, jest zadeklarowanie do przyznania płatności tylko takiej powierzchni, jaka jest uprawniona do przyznania płatności. Zmniejszenie płatności dla grupy upraw ONW nastąpiła na podstawie art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8), zgodnie z którym, jeśli obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3% ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Z tych powodów orzekł jak na wstępie. W skardze skarżący sformułował podobne zarzuty jak w odwołaniu, a mianowicie utrzymywał, że kilka zdjęć sporządzonych podczas kontroli przedstawia w tle sąsiednie działki leśne, a nie wyłącznie działki skarżącego, organ zignorował przepisy dopuszczające do 50 sztuk drzew i krzewów na działce ze względu na okoliczność ochrony siedlisk ptasich. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, w sprawie przyznania skarżącemu przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2011 rok na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm.; zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem ONW"), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.) - nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym albowiem narusza prawo procesowe i materialne w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W kwestii dostrzeżonych przez Sąd uchybień natury procesowej, wypada zauważyć, że niewadliwe rozpatrzenie wniosku strony wymaga przede wszystkim poprawnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji publicznej wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy, niezbędnych do podjęcia poprawnego rozstrzygnięcia, na podstawie tych przepisów prawa, które w sprawie znajdują zastosowanie. Zdaniem składu orzekającego, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanym przypadku nie doprowadziło do ustaleń odpowiadających temu standardowi, a także uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tzn. unormowaniu zawartemu w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten pozostaje w korelacji z normą art. 80 K.p.a. statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta, by nie była uznana za dowolną, winna opierać się na wszechstronnym rozważeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ogólnie ujmując, polega to na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SA/Wr 268/11 z dnia 2012-04-03, LEX nr 1146142). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że z ogólnego areału zgłoszonego do płatności ONW przez skarżącego, jako łąka trwała i pastwisko trwałe, dotyczącego działek C i G - organy zakwestionowały 1,53 ha powierzchni jako pokrytej drzewami i zakrzywieniami. Okoliczność tę oparto na ustaleniach stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, oraz na obliczeniach dokonanych na podstawie dokumentacji pozostającej w dyspozycji organów. Tak wskazane źródła ustaleń dokonanych przez organy nie są jednak przekonujące w świetle materiałów dowodowych, na tle dodatkowo niepełnej, nie odpowiadającej wymaganiom przepisów art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. oceny zebranego materiału dowodowego, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy bowiem zaznaczyć, że skarżący kwestionował ustalenia inspektorów już na etapie zastrzeżeń do protokołu kontroli, w szczególności podnosił, że materiał fotograficzny, obrazujący stan faktyczny działek, nie jest rzetelny bo uwidacznia działki sąsiednie, które to, według jego przekonania, są porośnięte skupiskami drzew. Na poparcie swych zarzutów wskazywał na konkretne numery zdjęć fotograficznych. Analogiczną argumentację ponowił w odwołaniu oraz w skardze do Sądu. Organy wszakże w ogóle nie ustosunkowały się do tych twierdzeń skarżącego, ograniczając się zasadniczo do konstatacji, że ustalenia kontroli są prawidłowe a wszystkie podlegające pomiarom działki zostały wektoryzowane zgodnie z granicami użytku. Tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenia, bez wyjaśnienia zastrzeżeń skarżącego – przy jednoczesnym braku np. zaznaczenia przez kontrolujących lub organ, na załączonych na płycie CD fotografiach działek, w którym miejscu faktycznie przebiega granica działki skarżącego, by uniknąć zarzutu, że uwidoczniają one także działki sąsiednie, brak ich porównania z załączonymi mapkami graficznymi działek, nie zamieszczenie dokładnego opisu stanu działek, przykładowo liczby drzew etc., powoduje istnienie uzasadnionych wątpliwości co do wiarygodności ustaleń faktycznych i nie poddaje się kontroli Sądu. Powinnością organu było zweryfikowanie zarzutów skarżącego, czego nie uczyniono. Jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że dokonał analizy materiałów pokontrolnych (szkicu pomiarów działek wraz z porównaniem granic odniesienia z wektorami działek rolnych, zdjęć i zapisów w samym raporcie z kontroli), to jednak jej nie przedstawił, ograniczając się do tej, jednozdaniowej, niczego nie wyjaśniającej konkluzji. Tymczasem nie jest to zabieg wystarczający dla uznania poprawności uzasadnienia decyzji oraz w konsekwencji – prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji. Według wymagań art. 107 § 3 w związku z art. 80 K.p.a. obowiązkiem jest zaprezentowanie oceny dowodów (analizy, toku rozumowania) w uzasadnieniu pisemnym. Abstrahując od powyższego, organy nie rozważyły, czy w sytuacji skarżącego mają zastosowanie przepisy dotyczące minimalnych norm, to znaczy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211). W § 1 ust. 1 tego rozporządzenia określono przypadki, w których uznaje się, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami i dotyczy to również (o czym mowa w pkt 4) łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3. Według § 4 - grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; 2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Z kolei zgodnie z § 5 – powierzchnię gruntów rolnych, na której znajdują się: 1) oczka wodne, w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 w obrębie działki rolnej, 2) rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej - uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami. Godzi się zauważyć, że skarżący zarzucał, że organy pominęły przy rozważaniu sprawy uregulowania dopuszczające liczbę drzew w ilości 50 sztuk na hektar oraz pasy zadrzewień. W ocenie sądu tenże akt prawny znajduje zastosowanie w sprawie. Trzeba bowiem zauważyć, że rozporządzenie w sprawie minimalnych norm zostało wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 i Nr 214, poz. 1349, z 2009 r. Nr 20, poz. 105 oraz z 2010 r. Nr 36, poz. 197). Tymczasem rozporządzenie ONW w § 2 stanowi o warunkach przyznania omawianej płatności rolnikowi, jeżeli (o czym mowa w pkt 5) są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z 21.10.2005, str. 1 z późn. zm.). Zatem stąd wywieść trzeba, że normodawca w tym miejscu odwołuje się do norm określonych w przepisach prawa unijnego i krajowego, dotyczących wsparcia bezpośredniego, czyli także do uregulowań aktów podustawowych, wydanych w ramach delegacji zawartej w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z brzmienia przepisów bowiem art. 50a i 51 powołanego rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 wynika, że państwa członkowskie określają wykaz podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz wykaz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, których beneficjent ma przestrzegać a mają one odpowiadać wymogom zamieszczonym w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia RADY (UE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1290/2005, (UE) nr 247/2006, (UE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 L 30 s. 16). Tym samym powołane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm znajduje również zastosowanie do omawianych płatności ONW . Znajduje to potwierdzenie w unormowaniach przywołanego w § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (UE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina ( Dz. U.UE z 2009 r. Nr L 316, s. 65). W przepisie art. 34 rozporządzenia Nr 1122/2009 opatrzonego tytułem "Określanie powierzchni" między innymi postanowiono, że bez uszczerbku dla przepisów art. 34 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 73/2009, działka rolna, na której znajdują się drzewa, uważana jest za obszar kwalifikowalny do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza lub planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na podobnej powierzchni. W takim świetle, rzeczą organu w ponownym postępowaniu będzie – poza usunięciem opisanych wyżej uchybień proceduralnych związanych z obowiązkiem dokonania wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego w aspekcie zarzutów skarżącego odnoszących się do rzetelnego odzwierciedlenia stanu faktycznego i granic działek, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - również rozpatrzenie sprawy w kontekście pozostałych norm prawa materialnego, to znaczy § 4 i § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm. Z przytoczonych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach (punkt II) znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zamieszczone w punkcie III wyroku wynika natomiast z konieczności uwzględnienia przez Sąd dyspozycji art. 152 p.p.s.a.