III SA/Wr 444/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Sędzia NSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anna Moskała (sprawozdawca), , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wnioskiem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. zwrócił się do Starosty S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania skarżącego na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Uzasadniając swój wniosek przywołał okoliczność, iż w dniu [...] r. skierował do Sądu Rejonowego wniosek o leczenie odwykowe skarżącego, a wykonana w tym postępowaniu opinia przez biegłych psychologa i psychiatrę ustaliła, że skarżący jest osobą uzależnioną od alkoholu i ma zaburzenia krytycyzmu. Starosta S. w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne o czym zawiadomił stronę w dniu [...]r., zaś w dniu [...] r. wydał decyzję o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w podstawie prawnej powołując art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Uzasadnienie organ I instancji ograniczył do powzięcia informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Skarżący odwołał się od tego rozstrzygnięcia podnosząc, że nie posiada samochodu, nigdy nie miał zabranego prawa jazdy, wypadku ani nie został ukarany mandatem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia. Wskazało, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z kolei w myśl § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania (Dz.U. Nr 2, poz. 15), starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Taką informacją była sporządzona na potrzeby prowadzonego przez Sąd Rejonowy postępowania opinia biegłych, którzy stwierdzili u skarżącego uzależnienie od alkoholu. Informacja taka jest wiarygodna, jako że pochodzi od państwowego organu (Prokuratury Rejonowej), którego ustawowym obowiązkiem jest strzeżenie praworządności i przestrzeganie prawa. W ocenie Kolegium już ujawnienie się okoliczności uzależnienia od alkoholu stanowi przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, mogący powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Prawidłowa więc jest konstatacja organu I instancji, że stwierdzone u strony uzależnienie od alkoholu powodowało, że zachodziła potrzeba wyjaśnienia wątpliwości co do jego stanu zdrowia w kontekście zdolności do kierowania pojazdami, bez względu na to czy w chwili skierowania na badanie lekarskie osoba ta znajdowała się w posiadaniu samochodu oraz że nie otrzymała mandatów ani nie zatrzymano jej prawa jazdy. W skardze na tę decyzję skarżący kwestionował podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Ponownie przywołał okoliczność, że nigdy nie miał zatrzymanego prawa jazdy, nie otrzymał też mandatu, a wykonywał pracę kierowcy. Zarzucił nadto, że nikt go nie wysłuchał i nie odebrał od niego wyjaśnień w sprawie. Podniósł, że sprawę do Prokuratury Rejonowej zgłosiła jego [...], gdyż to on ponosi koszty opłat wspólnego lokalu, w którym zamieszkuje z rodziną [...], a to kosztów tych nikt się nie dokłada. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, stąd niezbędnym jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 122 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem. Z treści § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004r. Nr 2, poz. 15) - wydanego na podstawie art.123 ww. ustawy, wynika, że starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Badania te zgodnie z § 3 ust. 1 w związku z § 14 cytowanego rozporządzenia przeprowadzane są przez uprawnionego lekarza, zaś wykonywane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia). Z powyższego wynika, iż aby organ mógł skierować konkretną osobę na badanie lekarskie, po pierwsze, musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia" tej osoby, a po drugie, zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania na skutek wiarygodnej informacji. Podkreślić przy tym należy, iż podstawą wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie sprawności kierującego pojazdem (tak W. Kotowski, Komentarz do ustawy Prawo o ruchu drogowym, wyd. ABC 2002 r.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005r. II OSK 79/05, iż nie wystarczy, aby zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego pojazdem mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. W wyniku przeprowadzonego postępowania muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Wymagane przepisem art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym zastrzeżenie co do stanu zdrowia musi zostać przynajmniej uprawdopodobnione. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 Kpa. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd stwierdza, iż mimo obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku postępowania odwoławczego Kolegium nie zrealizowało nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i nie rozpoznało sprawy ponownie. Ograniczyło się jedynie do powtórzenia za organem I instancji, że przesłanką skierowania skarżącego na badania lekarskie jest opinia biegłych sporządzona w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Taka informacja winna stanowić dla organu I instancji podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy istotnie po stronie skarżącego występują okoliczności mogące stanowić zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, a w konsekwencji tego stanu zdrowia na zdolność do kierowania pojazdami. Nie można zgodzić się z twierdzeniem wskazującym, że organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę dokonały wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza co do znaczenia wniosku prokuratora Prokuratury Rejonowej jako dowodu w sprawie. Stanowisko organów obu instancji jest co najmniej przedwczesne. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1074/08) "Posługując się regułami wykładni systemowej oraz celowościowej przyjąć należy, że art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.) odnosi się do możliwości wezwania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, do poddania się specjalistycznym badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń, co do stanu jego zdrowia. Zatem wezwanie kierującego pojazdem do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Oznacza to, że nie wystarczą zatem same wątpliwości, iż kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Stanowi o tym § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.), zgodnie z którym starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tym kontekście należy wskazać, że organy administracji nie są wyłączone od dodatkowego badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości". Załączona do akt administracyjnych opinia biegłych jest w przeważającej części relacją z wywiadu przeprowadzonego ze skarżącym. W części zatytułowanej "Opinia i wnioski" zawarto stwierdzenie, że "stwierdzono u niego uzależnienie spowodowane używaniem alkoholu pod postacią takich objawów, jak: głód alkoholowy, utrata kontroli picia, objawy abstynenckie, picie alkoholu pomimo przeszkód, zawężenie repertuaru zachowań i alternatywnych źródeł przyjemności". W żadnej części tej opinii nie wskazano, które z wypowiedzi skarżącego uprawniały do takich konstatacji. Podkreślić należy, że opinia ta będzie jednym z dowodów w sprawie w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Rejonowy. Nie można nie zauważyć, że kwestia nadużywania alkoholu została zgłoszona przez [...] skarżącego i miała podłoże związane ze wspólnym zamieszkiwaniem w lokalu należącym do niego. Stanowisko organów obu instancji jest więc co najmniej przedwczesne, skoro sprawa nadużywania przez skarżącego alkoholu jest przedmiotem postępowania sądowego, którego wynik jest obecnie nieznany, bowiem przedmiotowa opinia jest tylko jednym z dowodów którymi Sąd będzie dysponował i które podda ocenie. Wniosek Prokuratora obligował organ administracji do wszczęcia postępowania, ale nie był wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy bez wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego i ustosunkowania się do nich w zakresie zasadności zastrzeżeń co do zdolności skarżącego do kierowania pojazdami. Należy podkreślić, że w dniu [...] r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postepowania administracyjnego, a już w dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję praktycznie pozbawioną uzasadnienia. Raz jeszcze podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do składanych przez stronę oświadczeń. Poza przedstawieniem szczątkowych informacji zawartych we wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej organy administracji nie podjęły żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia, bądź uzupełnienia informacji przedstawionych we wniosku, a świadczących o ewentualnych nasuwających się zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czym naruszyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.