III SA/Wr 447/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III sprawy ze skargi O.M. na czynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie pomniejszenia należnej dotacji za [...] 2019 r. postanawia: 1. odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [..] września 2019 r. (data stempla pocztowego) skarżący [...] wniósł skargę na czynność Burmistrza Miasta [..] w zakresie pomniejszenia dotacji dla niepublicznego przedszkola o nazwie "[...]" w [..], za marzec 2019 r, domagając się stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa przez ten organ. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jako organ prowadzący [..] w [...] spełnił wszystkie warunki formalne do tego, by uzyskać dotację w [..] 2019 r. w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola w tym miesiącu (złożył wniosek o udzielenie dotacji dla wskazanego przedszkola do dnia 30 września 2018 r., a także, informację o faktycznej ilości dzieci uczęszczających do niepublicznego przedszkola do dnia 10 marca 2019 r., zgodnie ze stanem na 1 marca 2019 r.). W nawiązaniu do powyższego wskazał, że w marcu 2019 r. do [...] uczęszczało 77 dzieci, jednak Burmistrz Miasta [..] wypłacił dotację dla 65 dzieci, zgodnie ze stanem na 1 grudnia 2018 r. W tym kontekście skarżący podniósł, że na podstawie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r. Burmistrz Miasta [..] ma obowiązek przekazywać na działalność [...] w [...] dotację podmiotową na ilość dzieci uczęszczających w danym miesiącu do tego przedszkola. W ocenie skarżącego, żaden przepis prawa nie zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na odmowę przyjęcia podanej informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do niepublicznego przedszkola. W treści skargi skarżący zawarł jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W jego uzasadnieniu wskazał, że do zaniedbania terminu z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej; p.p.s.a.) doszło na skutek dostosowania się skarżącego do treści pouczenia do wydanego przez Burmistrza Miasta [...] postanowienia z dnia [...]r. (nr [...]). W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej - także o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że została ona wniesiona po upływie terminu, który w sprawie należało liczyć zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. Odwołując się do treści tego przepisu organ przypomniał, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W nawiązaniu do powyższego organ wskazał, że wiedzę o tym, że dotacja będzie wypłacana w oparciu o ostatnią poprawnie złożoną informację miesięczną o faktycznej liczbie dzieci (czyli o dokument z grudnia 2018 r.) skarżący powziął w dniu [..] stycznia 2019 r., kiedy to odebrał, adresowane do niego, pismo Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] r. (nr [...]), w którym wskazano powody wypłaty dotacji w oparciu o dane zawarte w informacji miesięcznej co do faktycznej liczby dzieci z grudnia 2018 r. Zdaniem organu, od dnia [...] stycznia 2019 r. należało zatem liczyć trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi w sprawie. Względnie, za początek tego terminu należało uznać dzień dokonania przez Gminę [..] faktycznego przelewu środków pieniężnych na rzecz niepublicznego przedszkola ([..] maja 2019 r.). Biorąc pod uwagę datę wpływu skargi ([..] września 2019 r.), organ wyraził pogląd, że niezależnie od tego, czy trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi liczyć od daty doręczenia pisma z dnia [..] stycznia 2019 r., czy też, od dnia przelania środków pieniężnych przez Gminę [..], to i tak w sprawie doszło do jego przekroczenia. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o przywrócenie terminu organ wskazał, że pouczenie zawarte w postanowieniu Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] r. odnosiło się do uprawnienia strony w zakresie zaskarżenia tego postanowienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z którego skarżący zresztą skorzystał. Pouczenie to nie mogło mieć zatem wpływu na zaniedbanie przez skarżącego terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zdaniem organu, jeśli skarżący nie zgadzał się z czynnościami Burmistrza Miasta [..], powinien był złożyć skargę do sądu administracyjnego, co uczynił dopiero [..] września 2019 r. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że skarżący wniosek o przywrócenie terminu złożył po upływie 7 dni licząc od daty doręczenia mu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] r. Organ obszernie uzasadnił również wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zawarty w skardze wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia nie zasługiwał na uwzględnienie. Jednocześnie, treść tego wniosku nie pozostawia wątpliwości, że strona nie kwestionuje samego faktu wniesienia skargi po upływie ustawowego terminu, a jedynie, uważa, że okoliczności z powodów których doszło do przekroczenia terminu są przez nią niezawinione. Przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostały uregulowane w przepisach art. 86 § 1 p.p.s.a. i art. 87 § 1-5 p.p.s.a. . Jak wynika z treści art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Z treści art. 87 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać wniesiony w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W odniesieniu do wspomnianego warunku formalnego wniosku należy wskazać, że Sąd za aktualny w świetle ujawnionych w sprawie okoliczności uznaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II FZ 537/11 (CBOSA) na tle art. 87 p.p.s.a., w myśl którego, wszystkie okoliczności faktyczne powinny być oceniane z punktu widzenia zachowania prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze, przy szczególnym uwzględnieniu treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] r. (nr [...]) w zakresie przedstawionej tam wykładni art. 53 § 2 p.p.s.a. zdanie drugie Sąd uznał, że złożony przez stronę wniosek spełnia wymagania formalne, niezbędne dla możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku. Merytoryczną przesłanką przywrócenia uchybionego terminu stanowi powołany na wstępie art. 86 § 1 p.p.s.a., przy czym, jako jego uzupełnienie należy traktować art. 87 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że występując o przywrócenie terminu wnioskodawca zobowiązany jest uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu, skarżący takich okoliczności nie uprawdopodobnił. Należy przypomnieć, że wedle treści wniosku, wniesienie skargi po terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. skarżący usprawiedliwia zastosowaniem się do pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [..] r. Tymczasem, należy zauważyć, że pouczenie było prawidłowe jeśli zważyć na przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w tym postanowieniu. Pouczenie to nie wprowadzało zatem skarżącego w błąd, ani też, nie pozbawiało możliwości wniesienia skargi na wysokość przekazanej dotacji w terminach przewidzianych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W postępowaniu administracyjnym w którym wydane zostało postanowienie z dnia [..] r. skarżący domagał się wydania decyzji w "związku z pomniejszeniem przez Burmistrza Miasta [..]" dotacji należnej "[..]" z siedzibą w [...] za [..] r. (pismo strony z dnia [..] r.). Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika z kolei, że za akty lub czynności o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Niewątpliwie, nieznajomość prawa nie jest okolicznością usprawiedliwiającą na gruncie art. 86 § 1 p.p.s.a Nawet jednak, gdyby, działając na korzyść skarżącego, wziąć pod uwagę pomimo wszystko, że złożony przez niego wniosek o wydanie decyzji spowodowany był brakiem wiedzy prawniczej w zakresie sposobu zakwestionowania stanowiska organu w przedmiocie kwoty dotacji za styczeń 2019 r., to bez wątpienia, wiedzę co do takiego sposobu (poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego) skarżący posiadał już po lekturze postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Okoliczność, że skarżący złożył skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dopiero w dniu [..] września 2019 r. wyklucza uznanie, że skarżący zachował w sprawie staranność osoby należycie dbającej o własne interesy. Tego rodzaju natomiast miernik Sąd uprawniony jest zastosować przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 86 § 1 p.p.s.a. Odmowa przywrócenia uchybionego terminu skutkowała uznaniem, że skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu ustawowego. Jako że spór w sprawie dotyczy kwoty dotacji należnej w 2019 r. Sąd uznał, że kwestionowana czynność organu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe. Z kolei art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41 w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z akt sprawy wynika, skarżący powziął wiedzę o ustaleniu wysokości kwoty dotacji z pisma Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] r. W ocenie Sądu, uzyskanie przez skarżącego wiedzy o treści tego pisma zapoczątkowało bieg terminu do wniesienia skargi w sprawie. Tymczasem skarga została wniesiona dopiero [..] września 2019 r. Jeżeli skarżący nie zgadzał się ze sposobem ustalenia wysokości dotacji, powinien złożyć skargę do sądu administracyjnego – stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. – w terminie 30 dni od dnia powzięcia wiedzy o tym fakcie. Kierując się przedstawioną argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że skarga w sprawie została złożona po terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. i dlatego podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.