III SA/Wr 449/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), , Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na czynność Starosty Powiatu D. w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu o nr. rej. [...] I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Starosty Powiatu D. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] A. J. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Dz. o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 złotych, w związku z rejestracją w dniu [...]. samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu żądania powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), w którym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Starosta Powiatu – w zawartej w piśmie z dnia [...] ([...]) odpowiedzi na wniosek skarżącej – odmówił uznania roszczenia za zasadne. Odmowę uzasadniono koniecznością działania na podstawie przepisów prawa, tj. obowiązującego w momencie pobierania opłaty rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu ustalającego przedmiotową opłatę w kwocie 500 zł. Jednocześnie Starosta pouczył skarżącą o możliwości dochodzenia zwroty uiszczonej opłaty na drodze postępowania cywilnego. Pismem z dnia [...] skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – wezwała Starostę Powiatowego do dobrowolnej zapłaty kwoty stanowiącej nadpłatę za wydanie kart pojazdów, w tym m.in. za pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta Powiatowy ponownie poinformował skarżącą, że w dniu rejestracji pojazdu obowiązywało rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., które przewidywało opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Pismem z dnia [...] skarżąca ponownie zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Dz. o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdów. Jednocześnie wskazał, że oczekuje wydania przez Starostę decyzji, od której będzie mogła wnieść odwołanie. W odpowiedzi na to pismo Starosta pismem z dnia [...] poinformował skarżącą, że brak jest podstaw do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W dniu [...] do Starostwa Powiatowego w Dz. wpłynął kolejny – datowany na dzień [...] – wniosek skarżącej o zwrot nadpłaconej kwoty za wydanie kart pojazdów, w tym m.in. za pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. We wniosku tym skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Pismem z dnia [...] organ poinformował skarżącą, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Skarżąca nie zgodziła się z treścią odpowiedzi na swoje żądanie i pismem z dnia [...] wezwała Starostę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy wypłacenia nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu [...] złożyła wniosek o zwrot nadpłaty. Starosta odmówił zwrotu żądanej kwoty, pouczając ją jednocześnie o możliwości dochodzenia swojego roszczenia na drodze cywilnej, nie informując jej przy tym o możliwości i trybie zaskarżenia podjętej przez niego czynności do sądu administracyjnego. W dopowiedzi na wezwanie, Starosta Powiatu, w piśmie datowanym na dzień [...] (Nr [...]), podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...]. i [ ..]. Zainteresowana zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynność Starosty Powiatowego w Dz. polegającą na odmowie zwrotu nadpłaconej kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją samochodu marki [...]o numerze rejestracyjnym [...], wnosząc o zobowiązanie Starosty do wypłaty kwoty 425 zł. W uzasadnieniu skargi przywołano ponownie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), wskazując, że opłata za wydanie karty pojazdu powinna być pobrana w wysokości 75 złotych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na organ zwrócił przede wszystkim uwagę na fakt odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej stosownego przepisu rozporządzenia z 2003 r. W tej sytuacji zatem – jak podkreślono – organ administracyjny pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości wynikającej z przepisu pozostającego nadal w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne – niż decyzje i postanowienia – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na tego typu akt (czynność), uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W wyroku Sąd może wówczas uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Mając na uwadze przywołane zasady oceny sądowej wskazać należy w pierwszej kolejności, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07) rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. W orzeczeniu tym przyjęto mianowicie, że skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty – uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał we wspomnianej uchwale, że obowiązek uiszczenia opłaty oraz jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest bowiem zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty (którą – według przepisu prawa – podmiot rejestrujący pojazd ma obowiązek uiścić), bez wcześniejszego wydawania przez organ rejestrujący pojazd jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to – po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a – po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też, odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność (które nie są ani decyzją ani postanowieniem), na który to akt (czynność) przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela przytoczone stanowisko, uznając w konsekwencji, że w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z tzw. materialnotechniczną czynnością odmowy przez Starostę zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, skarżąca, wnioskiem z dnia [...], wystąpiła do Starosty Powiatu o zwrot zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdów, w tym m.in. w związku z rejestracją samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Starosta, w piśmie z dnia [...], odmówił zainteresowanej zwrotu wnioskowanej opłaty. Strona, z zachowaniem 14-dniowego terminu (pismem z dnia [...]), wezwała Starostę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu zawyżonej opłaty za wydane kart pojazdów. Wezwany organ podtrzymał swoje pierwotne stanowisko (w piśmie z dnia [...]), w związku z czym, w terminie 30 dni od daty doręczenia tej odpowiedzi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., zainteresowana wniosła skargę do WSA. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżąca jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Powstaje więc do wyjaśnienia podstawowa kwestia, czy żądanie strony, zgłoszone w opisanych realiach, było uzasadnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., określane w dalszych wywodach jako "rozporządzenie z 2003 r.") oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy w pierwszym rzędzie, jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których sam ustawodawca nie przewidywał w ramach swojej delegacji. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślić w związku z tym należy, że – zgodnie z art. 178 Konstytucji RP –sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu, są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA Nr 2, poz. 39 oraz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który – na podstawie art. 188 Konstytucji RP – powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że – formalnie – przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Przesądzając – tylko co do zasady – kwestię bezprawności odmowy przez organ rejestrujący zwrotu zawyżonej opłaty za wydane karty pojazdu, skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie odmówił jednocześnie uznania uprawnienia strony skarżącej do zwrotu nadpłaty i oddalił skargę w tym zakresie (punkt II wyroku), z następujących powodów. Pomijając to, że sąd administracyjny jest uprawniony (a nie zobowiązany) do zastosowania art. 146 § 2 p.p.s.a. (verba legis: "sąd może"), szczególnego podkreślenia wymaga, że wskutek zwłoki samej strony skarżącej, do sporu sądowoadministracyjnego doszło w niniejszej sprawie dopiero po upływie [...] lat od czasu rejestracji pojazdu i rzekomego uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, której zwrotu żąda zainteresowana. W dokumentacji sprawy brak jednak jakiegokolwiek dowodu na to, że to właśnie skarżąca opłaciła kartę pojazdu. Dowodu takiego nie przedstawiła skarżąca. Stosownymi dokumentami, które potwierdzałyby (lub zaprzeczały) twierdzeniom strony w tym zakresie, nie dysponuje już także organ, bowiem teczki wszystkich pojazdów, których dotyczy skarga, zostały już wybrakowane, a to w związku z upływem 5-cio letniego terminu przechowywania akt pojazdów, zakreślonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 137, poz. 968 ze zm.) O kosztach (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.