III SA/Wr 451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. M. na czynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie pomniejszenia należnej dotacji za lipiec 2019 r. postanawia: I. odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi; II. odrzucić skargę; III. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem nadanym 2 września 2019 r. (data stempla pocztowego), skarżący (O. M.) wniósł skargę na czynność Burmistrza Miasta K. (dalej: Burmistrz) w zakresie pomniejszenia dotacji dla niepublicznego przedszkola o nazwie "A" z/s w K. za lipiec 2019 r. Domagał się stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa przez ten organ. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że - jako organ prowadzący w/w "A" - spełnił wszystkie warunki formalne do tego, aby uzyskać - w lipcu 2019 r. - dotację w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola w tym miesiącu (złożył wniosek o udzielenie dotacji dla przedszkola do dnia 30 września 2018 r. a także informację o faktycznej ilości dzieci uczęszczających do przedszkola do dnia 10 czerwca 2019 r., zgodnie ze stanem na 1 czerwca 2019 r.). W nawiązaniu do powyższego wskazał, że w lipcu 2019 r. do "A" uczęszczało 88 dzieci, jednak Burmistrz wypłacił dotację dla 65 dzieci, zgodnie ze stanem na 1 grudnia 2018 r. W tym kontekście podniósł, że na podstawie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2018 r., Burmistrz ma obowiązek przekazywać na działalność "A" dotację podmiotową na ilość dzieci uczęszczających w danym miesiącu do tego przedszkola. W ocenie skarżącego, żaden przepis prawa nie zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na odmowę przyjęcia podanej informacji o faktycznej liczbie dzieci uczęszczających do niepublicznego przedszkola. W treści skargi, skarżący zawarł jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Uzasadniał, że do niezachowania terminu z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.) doszło na skutek dostosowania się przez niego do treści pouczenia do wydanego przez Burmistrza postanowienia z [...] marca 2019 r. (nr [...]). W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że została ona wniesiona po upływie terminu, który w sprawie należało liczyć zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. Odwołując się do treści tego przepisu przypomniał, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W nawiązaniu do powyższego, organ wskazał, że wiedzę o tym, że dotacja będzie wypłacana w oparciu o ostatnią poprawnie złożoną informację miesięczną o faktycznej liczbie dzieci (czyli o dokument z grudnia 2018 r.), skarżący powziął 29 stycznia 2019 r., kiedy to odebrał - adresowane do niego - pismo Urzędu Miasta w K. z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]), w którym wskazano powody wypłaty dotacji w oparciu o dane zawarte w informacji miesięcznej co do faktycznej liczby dzieci z grudnia 2018 r. Zdaniem organu, od 29 stycznia 2019 r. należało zatem liczyć trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi. Względnie, za początek tego terminu trzeba uznać dzień dokonania przez Gminę K. faktycznego przelewu środków na rzecz niepublicznego przedszkola (30 lipca 2019 r.). Biorąc pod uwagę datę złożenia skargi (2 września 2019 r.), organ wyraził pogląd, że niezależnie od tego, czy trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi liczyć od daty doręczenia pisma z 23 stycznia 2019 r., czy też od dnia przelania środków pieniężnych przez Gminę K., to i tak w sprawie doszło do jego przekroczenia. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o przywrócenie terminu, organ wskazał, że pouczenie zawarte w postanowieniu Burmistrza z [...] marca 2019 r. odnosiło się do uprawnienia skarżącego w zakresie zaskarżenia tego postanowienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z którego skarżący skorzystał. Pouczenie to nie mogło mieć zatem wpływu na przekroczenie przez skarżącego terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Według organu, jeśli skarżący nie zgadzał się z czynnościami Burmistrza, powinien był złożyć skargę do sądu administracyjnego, co uczynił dopiero 2 września 2019 r. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że skarżący wniosek o przywrócenie terminu złożył po upływie 7 dni licząc od daty doręczenia mu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r. Organ obszernie uzasadnił również wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zawarty w skardze wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia nie zasługiwał na uwzględnienie. Jednocześnie, treść tego wniosku nie pozostawia wątpliwości, że strona nie kwestionuje samego faktu wniesienia skargi po upływie ustawowego terminu a jedynie uważa, że okoliczności, z powodu których doszło do przekroczenia terminu, są przez nią niezawinione. Przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostały uregulowane w przepisach art. 86 § 1 i art. 87 § 1-5 p.p.s.a. Jak wynika z treści art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Stosownie do art. 87 § 1 p.p.s.a., wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać wniesiony w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W odniesieniu do wspomnianego warunku formalnego wniosku, należy wskazać, że Sąd za aktualny w świetle ujawnionych w sprawie okoliczności uznaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z 20 października 2011 r. (II FZ 537/11, CBOSA) na tle art. 87 p.p.s.a., w myśl którego, wszystkie okoliczności faktyczne powinny być oceniane z punktu widzenia zachowania prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe, przy szczególnym uwzględnieniu treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]), w zakresie przedstawionej tam wykładni art. 53 § 2 p.p.s.a. zdanie drugie, Sąd uznał, że złożony przez stronę wniosek spełnia wymagania formalne, niezbędne dla możliwości merytorycznego jego rozpoznania. Merytoryczną przesłankę przywrócenia uchybionego terminu stanowi powołany na wstępie art. 86 § 1 p.p.s.a., przy czym, jako jego uzupełnienie należy traktować art. 87 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że występując o przywrócenie terminu wnioskodawca zobowiązany jest uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu, skarżący takich okoliczności nie uprawdopodobnił. Należy przypomnieć, że wedle treści wniosku, wniesienie skargi po terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. skarżący usprawiedliwia zastosowaniem się do pouczenia zawartego w postanowieniu z [...] marca 2019 r. Tymczasem, trzeba zauważyć, że pouczenie było prawidłowe jeśli zważyć na przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w tym postanowieniu. Pouczenie to nie wprowadzało zatem skarżącego w błąd, ani też nie pozbawiało go możliwości wniesienia skargi na wysokość przekazanej dotacji w terminach przewidzianych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostało postanowienie z dnia [...] marca 2019 r., skarżący domagał się wydania decyzji w "związku z pomniejszeniem przez Burmistrza Miasta K." dotacji należnej ""A" z siedzibą w K. za styczeń 2019 r. (pismo skarżącego z [...] lutego 2019 r.). Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się m.in. jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351). Niewątpliwie, nieznajomość prawa nie jest okolicznością usprawiedliwiającą na gruncie art. 86 § 1 p.p.s.a. Nawet jednak, gdyby - działając na korzyść skarżącego - wziąć pod uwagę pomimo wszystko, że złożony przez niego wniosek o wydanie decyzji spowodowany był brakiem wiedzy prawniczej w zakresie sposobu zakwestionowania stanowiska organu w przedmiocie kwoty dotacji za styczeń 2019 r., to - bez wątpienia - wiedzę co do takiego sposobu (przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego) skarżący posiadał już po lekturze postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r. Okoliczność, że skarżący złożył skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dopiero 2 września 2019 r., wyklucza uznanie, że zachował on w sprawie staranność osoby należycie dbającej o własne interesy. Tego rodzaju natomiast miernik Sąd uprawniony jest zastosować przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 86 § 1 p.p.s.a. Odmowa przywrócenia uchybionego terminu skutkowała uznaniem, że skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu ustawowego. Jako że spór w sprawie dotyczy kwoty dotacji należnej w 2019 r. Sąd uznał, że kwestionowana czynność organu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe. Z kolei art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z akt sprawy wynika, że skarżący powziął wiedzę o ustaleniu wysokości kwoty dotacji z pisma Urzędu Miasta w K. z [...] stycznia 2019 r. W ocenie Sądu, uzyskanie przez skarżącego wiedzy o treści w/w pisma zapoczątkowało bieg terminu do wniesienia skargi w sprawie. Tymczasem skarga została wniesiona dopiero 2 września 2019 r. Jeżeli zaś skarżący nie zgadzał się ze sposobem ustalenia wysokości dotacji, powinien złożyć skargę do sądu administracyjnego - stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. - w terminie 30 dni od dnia powzięcia wiedzy o tym fakcie. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd przyjął, że w sprawie skarga została złożona po terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. i dlatego podlegała odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. ----------------------- 2