III SA/Wr 453/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA, Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Kierownik Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w S. - decyzją z [...]r. - orzekł o zawieszeniu wypłaty części przyznanej skarżącej renty strukturalnej. Decyzja została doręczona skarżącej na adres podany przez nią we wniosku o wpis do ewidencji producentów w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.). Pismem z [...]r., skarżąca wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) ARiMR we W. odwołanie od w/w decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu wniosku wskazała na jej przedłużający się pobyt w K., gdzie przebywała celem leczenia choroby oczu i brak możliwości wcześniejszego powrotu do kraju z powodu oczekiwania na kartę stałego pobytu, którą fizycznie otrzymała w [...] r. Organ odwoławczy wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku przez podanie daty, w której ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wskazanie, w jakim okresie skarżąca przebywała za granicą (ewentualnie dostarczenie dokumentów z tym związanych). W odpowiedzi - w piśmie z [...]r. - pełnomocnik oświadczył, że skarżąca wyjechała do K. [...]r. i przebywała tam - bez przerwy - do momentu wydania jej karty stałego pobytu, tj. do [...] r. Do oświadczenia dołączył kopię dokumentów potwierdzających te daty, tj. potwierdzenie stałego pobytu w języku [...], kartę stałego pobytu, paszport. Postanowieniem z [...] r. (obok postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania), Dyrektor OR odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zauważył, że instytucję przywrócenia terminu reguluje art. 58 K.p.a., zgodnie z którym, aby przywrócenie takie było możliwe konieczne jest - łączne - spełnienie następujących przesłanek: 1) uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego; 2) wniesienie prośby o przywrócenie terminu; 3) dochowanie 7-dniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; 4) dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której określony był termin (wniesienie odwołania). W ocenie organu, skarżąca spełniła jedynie przesłanki z pkt 2 i 4. Zdaniem organu, skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ uznał, że przebywanie za granicą nie stanowi - niedającej się usunąć - przeszkody we wniesieniu odwołania. Stwierdził, że od strony należycie dbającej o swoje interesy należy oczekiwać takiego ułożenia spraw w przypadku długotrwałego pobytu za granicą, aby mogła ona dokonywać czynności np. przez ustanowionego pełnomocnika. Zauważył, że mimo tego, że skarżąca wyjechała do K. z zamiarem długotrwałego tam pobytu, to jednak nie poinformowała o tym Kierownika BP, jak też nie ustanowiła dla siebie pełnomocnika w kraju. Tym bardziej, że miała świadomość, że w sprawie renty strukturalnej w/w organ cyklicznie wysyła do niej korespondencję, m.in. związaną ze zmianą wysokości renty (do [...] r. skarżąca odbierała decyzje w tej sprawie). Według organu, skarżąca nie dochowała należytej staranności w dbałości o swoje interesy. Dyrektor OR podniósł, że Kierownik BP prawidłowo wysyłał - kierowaną do skarżącej korespondencję - na jedyny znany mu adres skarżącej: ul. [...] w S.(decyzję z [...]r. doręczył przy dopełnieniu warunków z art. 44 § 1-3 K.p.a. - tzw. fikcja doręczenia). Podkreślił, że na skarżącej, jako producencie rolnym, ciążył obowiązek zgłoszenia Kierownikowi BP każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany. Wskazał, że - zgodnie z art. 41 § 2 K.p.a. - w razie zaniedbania obowiązku powiadomienia o zmianie adresu, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zaznaczył, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika dopiero na etapie wnoszenia odwołania i prośby o przywrócenie terminu. W tej sytuacji - w ocenie organu - nie zostało spełnione kryterium braku winy w uchybieniu terminu przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Organ motywował, że skarżąca nie dochowała nadto siedmiodniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, który liczony jest od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi - w sprawie od daty powrotu skarżącej do kraju. Zważył, że w odpowiedzi na wezwanie organu, w którym zobowiązano pełnomocnika skarżącej do wskazania daty ustania przyczyny uchybienia terminu, pełnomocnik podał datę [...] r. Z kolei w pierwotnym wniosku skarżącej jest mowa o [...] r. W/w - rozbieżne - terminy przyjazdu skarżącej do kraju w [...] r. w sposób niewątpliwy - zdaniem organu - pozwalają przyjąć, że złożenie ocenianego wniosku o przywrócenie terminu [...] r. (pismem z [...]r.) nastąpiło po upływie 7-dniowego terminu. W skardze, skarżąca opisała historię swojego wyjazdu do K. Wyjaśniła, że w [...] r. nie przebywała w Polsce i nie wiedziała o zmianie przepisów odnoszących się do wypłaty renty strukturalnej. Dodała, że sprawy dotyczące emerytury z KRUS miała uregulowane przed wyjazdem. Wskazała, że w S. mieszka sama i dlatego nikt nie odbierał wysyłanej do niej korespondencji. Podniosła, że w [...] r. wróciła do kraju i natychmiast udała się do BP ARiMR aby wyjaśnić brak wypłaty renty strukturalnej (wtedy dowiedziała się o zmianie przepisów). Dowodziła, że [...] złożyła odwołanie i ustanowiła pełnomocnictwo dla syna. Ponieważ korespondencja nie była wysyłana do pełnomocnika - po interwencji w [...] r. - wysłała ponownie prośbę o przywrócenie terminu wraz z żądanymi przez ARiMR dokumentami, jednak jej racji nie uwzględniono. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Skarżone postanowienie znajduje podstawy w obowiązującym prawie. Zgodnie z art. 58 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione - łącznie - następujące przesłanki: 1) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, 2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia z w/w przesłanek została przez skarżącą spełniona. Skarżąca - co wynika z treści skargi - kwestionuje natomiast uznanie przez organ, że nie wypełniła pozostałych warunków do przywrócenia terminu, co skutkowało wniesieniem skargi na kontrolowane postanowienie. Przed dokonaniem oceny, czy skarżąca spełniła w/w przesłanki, niezbędne jest zbadanie prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji Kierownika BP z [...]r. o zawieszeniu wypłaty części renty strukturalnej, gdyż kwestia ta jest związana ze skutkiem biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Organ decyzję tę doręczył skarżącej - w trybie art. 44 K.p.a. - na jedyny znany mu adres skarżącej (ul. [...] w S.), tj. adres podany przez nią we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca już w [...]r. wyjechała do K. i - co istotne - z zamiarem długotrwałego tam pobytu, związanego z koniecznością poddania się operacji oczu i nie ustanowiła w tym okresie pełnomocnika do działania w jej imieniu, organ (nie mając możliwości doręczenia skarżącej decyzji w trybie art. 42-43 K.p.a.) prawidłowo zastosował - przewidzianą w art. 44 K.p.a. - formę doręczenia korespondencji. Zgodnie bowiem z art. 44 § 4 K.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Pismo pozostawia się wówczas w aktach sprawy. Przepis art. 44 § 4 K.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 K.p.a., mimo że oczywistym jest, że pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 K.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza zatem domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma, oparte na założeniu, że adresat mógł zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczynił, to nastąpiło to z przyczyn (zawinionych lub niezawinionych) leżących po jego stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, że treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Oceniając natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tak skutecznie doręczonej decyzji, należy zbadać, czy skarżąca zachowała termin do jego złożenia i uprawdopodobniła, że wniesienie odwołania po terminie nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych i na skutek przeszkody, której obiektywnie nie mogła ona usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W skardze, skarżąca oświadczyła, że wróciła do Polski w [...] r. i natychmiast udała się do BP ARiMR aby wyjaśnić brak wypłaty renty strukturalnej oraz że [...] r. złożyła odwołanie i ustanowiła pełnomocnictwo dla syna. Powyższa data powrotu skarżącej do kraju pozostaje w sprzeczności z tym, co podała skarżąca w - datowanym na [...]r. - wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jak i z tym, co oznajmił jej pełnomocnik organowi rozpoznającemu ten wniosek (w odpowiedzi na wezwanie tego organu) w piśmie z [...]r. Mianowicie, z treści wniosku o przywrócenie terminu wynika, że skarżąca przebywała w K. do "momentu fizycznego otrzymania karty stałego pobytu w [...] r." Z oświadczenia syna skarżącej z [...]r. - ustanowionego przez skarżącą pełnomocnikiem od [...] r. - wynika zaś, że skarżąca wyjechała "z kraju w dniu [...]r. do K. i przebywała tam bez przerwy do momentu wydania karty stałego pobytu, tj. [...] r.". Powyższe stanowi, że organowi rozpoznającemu wniosek o przywrócenie terminu, który prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, znane były daty: [...] r. i [...] r. W postępowaniu, zarówno skarżąca, jak i jej pełnomocnik, nie wspominali o [...] r., mimo że to oni byli dysponentami wiedzy w tym przedmiocie. Będąc w posiadaniu takiej - a nie innej - wiedzy, słusznie zatem przyjął organ, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu [...] r. (pismem z [...]r.) nastąpiło po upływie 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Okoliczność ta była wystarczająca dla odmowy przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia przez nią odwołania. Niezależnie od powyższego, skarżąca nie wykazała także - jak to zasadnie uznał organ - braku zawinienia w uchybieniu terminu. Przy ocenie przesłanki braku winy, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę (jej pełnomocnika) zalicza się przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie pisma. Tylko w takich warunkach można przyjąć brak winy w uchybieniu terminu. Przywrócenie terminu nie jest natomiast możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadnia niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, czy też nieznajomość prawa (por.: postanowienia NSA z 8 lipca 2008 r., II OZ 712/08 i z 9 czerwca 2011 r., I OZ 402/11, CBOSA). Brak winy przy dokonywaniu czynności procesowej zainteresowany winien uprawdopodobnić, tj. stosowną argumentacją powinien wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niego niezależna i istniała przez cały czas, aż do momentu złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżąca nie wskazała na żadne nadzwyczajne okoliczności, czy też przeszkody, których nie mogłaby usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a które uniemożliwiały jej złożenie odwołania w terminie. Skarżąca miała świadomość toczącego się "wieloletniego" postępowania w sprawie renty strukturalnej, gdyż do dnia wyjazdu z kraju systematycznie otrzymywała korespondencję od organu rolnego, związaną chociażby ze zmianą jej wysokości (do [...]r., czyli do momentu jej wyjazdu do K., skarżącej skutecznie doręczano decyzje administracyjne w sprawie renty strukturalnej). Mając na uwadze konieczność wyjazdu do K. i długotrwały tam pobyt, skarżąca winna zatem wykazać większą dbałość i staranność w zabezpieczeniu swoich interesów. Tymczasem skarżąca nie tylko nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, jako na producencie rolnym, gdyż nie zgłosiła Kierownikowi BP ARiMR zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - Dz. U. z 2012 r., poz. 86), ale również nie ustanowiła - w okresie od [...] r. do [...] r. - pełnomocnika do reprezentowania jej interesów w kraju. Organ słusznie zatem (w okresie, kiedy skarżąca nie posiadała jeszcze pełnomocnika) adresował korespondencję na adres skarżącej. Powyższa ocena, co do braku podstaw merytorycznych do przywrócenia terminu, ma znaczenie jedynie uzupełniające, skoro sam wniosek o przywrócenie terminu był spóźniony, co przesądzono wcześniej, a tym samym nie mógł być uwzględniony. Z tych względów, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł o oddaleniu skargi w całości.