III SA/Wr 457/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. (dalej: ZUS; Zakład), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.; dalej: ustawa; u.s.u.s., stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez J. D. (dalej: strona; skarżący) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] czerwca 2018 r. Zakład odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2004 r. do sierpnia 2005 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres: sierpień 2005 r. oraz Fundusz Pracy za okres od listopada 2004 r. do sierpnia 2005 r. Decyzja ta została wysłana na podany przez stronę adres i odebrana przez stronę [...] czerwca 2018 r. Natomiast dopiero [...] lipca 2018 r. strona nadał na poczcie list z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące odwołania od decyzji. Określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy została strona pouczony w decyzji z [...] czerwca 2018 r. W sprawie termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] czerwca 2018 r., odwołanie zostało złożone [...] lipca 2018 r., po upływie terminu, bez złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego zasadnym było stwierdzenie uchybienia terminy do złożenia przedmiotowego wniosku. W skardze strona zaskarżyła decyzję ZUS z [...] lipca 2018 r, wnosząc o: 1. uchylenie tej decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z [...] czerwca 2018 r.; 2. przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenia przez ZUS należności składek na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2004 roku do sierpnia 2005 roku w łącznej kwocie [...] zł., ubezpieczenie zdrowotne za sierpień 2005 rok w łącznej kwocie [...] zł. i Fundusz Pracy za okres od listopada 2004 roku do sierpnia 2005 -oku w łącznej kwocie [...] zł; 3. uchylenie decyzji ZUS z [...] czerwca 2018 r. i umorzenie dochodzonych należności wynikających z tej decyzji, lub ewentualnie; 4. przekazanie sprawy Zakładowi do ponownego rozpatrzenia i umorzenia należności składkowych. W uzasadnieniu strona podniosła, że kwestionuje decyzję z [...]06.2018 r. w związku z przedawnieniem przedmiotowych należności. Wskazał, że korzystając z pouczenia zawartego w końcowej treści decyzji, będąc od wielu lat w bardzo złym stanie zdrowia, tj. min. osłabienie pamięci oraz koncentracji uwagi, niewłaściwie skojarzył termin 14 dniowy do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 30 dniowym terminem do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jako dowód przedłożył dokumenty zaświadczające stan zdrowia. Podniosła, że z uwagi na stan zdrowia nie zawiniła w uchybieniu czynności w przewidzianym terminie, uzasadnione jest wiec jego przywrócenia. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podnosząc dodatkowo, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest terminem ustawowym i jako taki nie może być przedłużany przez organ rentowy, bez wniosku strony. Organ ZUS przekroczenie tego terminu natomiast uwzględnia z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie: p.p.s.a.), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z innych powodów, niż te, które wyartykułował wprost skarżący. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez te same osoby. Rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2018 r. podpisały w sumie trzy osoby, zaskarżoną decyzje z [...] lipca 2018 r. podpisały dwie osoby, w tym jedna spośród tych, której podpis figurują na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, w rozpatrywanej sprawie należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: 1) były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) niektóre osoby brały udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Prawidłowości takiej konstatacji nie może podważać fakt, że podpisy widniejące na obu orzeczeniach zostały w pewien sposób pogrupowane. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podkreślić należy, że do wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika unormowanej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest wymagane, aby dany pracownik podpisał decyzję w imieniu organu, lecz "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" polegać może również na podejmowaniu czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie (zob. min. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 2075/17). Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS. Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu pierwszej decyzji w sprawie. Dodatkowo należy wyjaśnić – na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację – zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze i piśmie procesowym, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji.