III SA/Wr 458/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 25 września 2025 r. nr XIX/174/2025 w przedmiocie zaliczenia drogi na odcinku Kąty Wrocławskie - Stoszyce do kategorii gminnych dróg publicznych oraz ustalenia jej przebiegu oddala skargę w całości. Uchwałą nr XIX/174/2025 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich (dalej: Gmina, Rada gminy) z dnia 25 września 2025 r. w sprawie zaliczenia drogi na odcinku K. – S. do kategorii gminnych dróg publicznych oraz ustalenia jej przebiegu (dalej uchwała), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej u.s.g.) oraz art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej u.d.p.), po zasięgnięciu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu Wrocławskiego, zaliczono do kategorii gminnych dróg publicznych drogę, zlokalizowaną na działkach: nr [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...] i [...] obręb K., nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...],[...]/[...],[...]/[...], [...]/[...],[...]/[...], [...]/[...],[...]/[...] i [...]/[...] obręb W.-J., nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...],, [...]/[...], [...]/[...], -,[...]/[...], ,[...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...] obręb S. (§1). Zgodnie z § 2 uchwały: "Przebieg drogi wymienionej w § 1 przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały." W myśl § 3: "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie". Natomiast § 4 stanowi, że: "Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego". Skargą z 13 października 2025 r. (wpływ do Sądu – 12 listopada 2025 r.) S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej skarżąca spółka, strona, spółka) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. W skardze strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez zakwalifikowanie do kategorii gminnej drogi publicznej drogi przebiegającej przez nieruchomości, co do których Gmina pozostaje w obowiązku przeniesienia ich własności na spółkę i w przedmiocie czego toczy się postępowanie sądowe, a zatem z wysokim prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością, Gmina utraci prawo własności tych nieruchomości. Spółka podkreśliła, że zgodnie bowiem z umową zamiany z dnia 14 kwietnia 2016 roku, rep. [...] nr [...]/[...], zawartej między Gminą a spółką, Gmina zobowiązała się przenieść na rzecz spółki prawo własności nieruchomości składających się z działek nr ewid.: [...]/[...] o powierzchni [...] ha, nr [...]: [...] [...]/[...]/[...]; [...]/[...] o powierzchni [...] ha, nr [...]: [...] [...]/[...]/[...]; [...]/[...] o powierzchni [...] ha, nr [...]: [...] [...]/[...]/[...] oraz działki o powierzchni [...] ha powstałej z podziałki działki nr [...]/[...], nr [...]: [...] [...]/[...]/[...] (obecnie działka nr [...]/[...]), w terminie 14 dni od dnia wygaszenia koncesji na wydobycie piasku i żwiru ze złoża "[...]", udzielonej przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia 30 października 2014 r. i zmienionej decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r., nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 2025 r. Skarżąca spółka wyjaśniła, że warunki przeniesienia własności nieruchomości na rzecz skarżącego już się ziściły, spółka złożyła pozew przeciwko Gminie o nakazanie złożenia oświadczenia woli w wyniku którego ma dojść do przeniesienia tego prawa, która to sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w środzie Śląskiej pod sygn. akt: I C 475/25. W ocenie skarżącej spółki, podjęcie uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych drogi przebiegającej przez nieruchomości, do których Gmina ma umowny obowiązek przeniesienia ich prawa własności na jej rzecz, narusza w oczywisty sposób przepis art. 2a ust. 2 u.d.p., a zatem powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały. W opinii spółki przysługuje jej wymagalne roszczenie o przeniesienie na nią prawa własności nieruchomości, przez które przebiega droga będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały, podjęcie tejże uchwały miało służyć, zdaniem strony skarżącej, w pierwszym rzędzie uniknięciu wykonania umowy, na podstawie której ma rzeczone prawo własności uzyskać. Spółka podkreśliła, że wynika to z dyskusji poprzedzającej podjęcie uchwały, o czym świadczą wypowiedzi członków Rady Miejskiej, a także samej Gminy w procesie cywilnym zawisłym między Stronami. Skarżąca spółka uzasadniła posiadanie swojego interesu prawnego do zaskarżenia ww. uchwały na podstawie art. 101 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przywołała przepisy art. 7, art. 2a ust. 2 u.d.p. i wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione wszelkie przesłanki, uprawniające Radę Miejską w Kątach Wrocławskich do podjęcia zakażonej uchwały. Podkreśliła, że Gmina legitymuje się prawem własności ww. nieruchomości, co wynika jednoznacznie z zapisów w ich księgach wieczystych, zakwestionowała możliwość utraty prawa własności spornych działek na rzecz skarżącej spółki. Gmina zacytowała przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 dalej specustawa drogowa) i wyjaśniła, że zaliczona do kategorii gminnych dróg publicznych droga powstała na wskazanych powyżej nieruchomościach w trybie specustawy drogowej, a decyzja wydana na podstawie specustawy może przewidywać wyłącznie realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych. W konsekwencji w opinii Gminy nie ma możliwości, aby w stosunku do nieruchomości zaliczonych na mocy zaskarżonej uchwały podmioty trzecie (w tym spółka) mogli skutecznie dochodzić (zwrotnego) przeniesienia ich własności na podmiot niepubliczny. Ponadto Gmina wyjaśniła, że przebieg przedmiotowej drogi w części zgodny jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pozostałej zaś części wyznaczony został w związku z realizacją inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej. Zaliczone do kategorii dróg publicznych drogi mają niewątpliwie duże znaczenie dla lokalnej społeczności i nie zostały zaliczone do innych kategorii dróg oraz nie stanowią dróg wewnętrznych. Ponadto przed podjęciem zaskarżonej uchwały, uzyskano pozytywną opinię Zarządu Powiatu Wrocławskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym przyjął co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zakwestionowana uchwała w sprawie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Przypomnieć należy, ze przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w aktualnym brzmieniu brzmi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" – ustalonym od 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; dalej jako ustawa zmieniająca z 2017 r.). W świetle cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było więc zbadanie legitymacji spółki do wniesienia skargi na uchwałę, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia uchwały narusza interes prawny spółki lub uprawnienie w rozumieniu ww. przepisu. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 1.3.2005 r., OSK 1437/04; z 7.3.2018 r., II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego spółki zaskarżonymi ustaleniami uchwały, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że ustalenia te, odnosząc się do terenu, co do części którego toczy się spór pomiędzy Gminą a stroną skarżącą o prawo własności. W konsekwencji Sąd uznał, że spółka spełniła warunki wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazując, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż postanowienia uchwały mogłyby naruszać interes prawny spółki wynikający z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz.1071) jako potencjalnego właściciela działek. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa). Wskazać przy tym należy, że kwestia istnienia interesu prawnego skarżącej spółki w tej sprawie nie jest sporna pomiędzy stronami. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zaistniałego zagadnienia przypomnieć zależy, że w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jak zatem wynika z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy niezbędne jest wykazanie, że narusza ona przepisy powszechnie obowiązującego prawa w sposób istotny. "Istotne" naruszanie prawa, powodujące nieważność uchwał organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4 poz. 2). Do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem ich nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4/2). Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa o drogach publicznych. Należy też zwrócić uwagę na przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie na art. 2 ust. 1, z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2, dodany do ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których droga przebiega (tak wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/14 i z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/11, publ. CBOSA). Podkreślenia też wymaga, że kontrolowana uchwała została podjętą na podstawie art. 7 u.d.p., gdzie wskazano prawne warunki zaliczenia drogi do kategorii. Zgodnie z tą regulacją do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust.1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust.2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust.3). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały skarżąca gmina była właścicielką wszystkich działek gruntowych, czemu nie przeczy skarżąca spółka. Gmina zgodnie z ust. 2 art. 7 u.d.p. uzyskała pozytywną opinię Zarządu Powiatu Wrocławskiego co wynika z akt administracyjnych - uchwała nr 192/2025 z 24 września 2025 r., kwestia ta również nie jest sporna. Ponadto nie uszło uwadze Sądu, że w uzasadnieniu uchwały podkreślono również, iż droga posiada znaczenie lokalne, stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom i nie jest zaliczona do kategorii dróg publicznych w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 u.d.p. daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. W rozpoznawanej sprawie Rada gminy przestrzegała zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie wkroczyła w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy respektowała unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, gdyż prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Nie uszło uwadze Sądu, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Natomiast strony nie kwestionują, że w dniu podjęcia uchwały droga zaliczona do kategorii dróg publicznych przebiegała przez nieruchomości stanowiące własność Gminy Kąty Wrocławskie, świadczy o tym pośrednio treść pozwu o stwierdzenie obowiązku złożenia oświadczenia woli. Bezspornym w sprawie jest okoliczność zawarcia umowy zamiany w formie aktu notarialnego w dniu 14 kwietnia 2016 r., w konsekwencji nie jest kwestionowana treść § 5 tej umowy zgodnie z którym: "strony postanawiają, że własność działek nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], oraz działki o powierzchni około [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...]/[...], Gmina K. przeniesie, w wykonaniu powyższego zobowiązania, na rzecz Spółki pod firmą S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B., w terminie 14 dni od ich nabycia oraz wygaszania koncesji na wydobywanie piasku i żwiru ze złoża "[...]", udzielonej przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia 30 października 2014 roku (DOW-G.1.7422.89.2014JB) i zmienionej decyzją z dnia 14 stycznia 2015 roku (DOW-G.1.7422,123.2014JB), nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 2025 r." Sąd stwierdza, że strony pozostają w sporze co do skutków ww. postanowień umowy. Sąd podkreśla jednak, że spór pomiędzy stronami, którego źródłem jest zawarta umowa ma charakter cywilnoprawny, tak więc nawet jeżeli dochodzi do naruszenia jej postanowień, to fakt ten nie może wpływać na ocenę uchwały podjętej przez Radę Miejską w świetle art. 91 ust. 4 u.s.g. Do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy bowiem zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu więc o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Do tego typu wad w opinii Sądu przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały nie doszło. Natomiast umowa zamiany zawarta w formie aktu notarialnego wykreowała pomiędzy jej stronami określony stosunek cywilnoprawny, który rodzi określone zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym. Sąd nie dostrzegł również, że przy podejmowaniu spornego aktu Rada Miejska miała w celu obejście prawa, przez uniemożliwienie realizacji wymagalnego zobowiązania Gminy do przeniesienia na skarżącą spółkę prawa własności nieruchomości składających się z działek nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], oraz [...]/[...], przez które przebiega droga, zaliczona zaskarżoną uchwałą do kategorii gminnych dróg publicznych, jak twierdzi strona skarżąca. Takiemu twierdzeniu przeczy, między innymi, pozytywna opinia jaką Gmina uzyskała od Zarządu Powiatu Wrocławskiego, fakt legalności podjęcia uchwały w zgodzie z kompetencją Gminy, na podstawie prawidłowej podstawy prawnej, właściwie uzasadnionej konieczności jej podjęcia. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie naruszyła prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił