III SA/Wr 461/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III sprawy ze skargi: Fundacji M. na czynność Burmistrza Miasta K. z dnia 10 października 2023 r. nr WES4431.28.2023 MD i z dnia 14 listopada 2023 r. nr WES.4431.28.2023 MD w przedmiocie kontroli pobrania dotacji postanawia: odrzucić skargę. Fundacja M. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, Fundacja) wniosła skargę na czynność Burmistrza Miasta Kłodzka (dalej: organ, Burmistrz) w przedmiocie kontroli pobrania dotacji. Wezwaniem z dnia 8 kwietnia 2024 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia skargi poprzez złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej (odpis KRS pełny lub aktualny na dzień wniesienia skargi) oraz o przesłanie do Sądu podpisanej skargi, stanowiącej załącznik do pisma przewodniego z dnia 27 listopada 2023 r., podpisem kwalifikowanym elektronicznym, zaufanym lub osobistym. Wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 9 kwietnia 2024 r. W odpowiedzi skarżąca wniosła pismo z dnia 16 kwietnia 2024 r., z złącznikami w postaci KRS-u Fundacji oraz podpisanej własnoręcznie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem skargi strony skarżącej są czynności podejmowane przez organ w ramach wszczętej kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej Niepublicznemu Przedszkolu A. w K., którego organem prowadzącym była Fundacja. Burmistrz wystosował w ramach tych czynności do Fundacji pismo z dnia 10 października 2023 r., nr [...] oraz pismo z dnia 14 listopada 2023 r., nr [...]. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy w sprawie skarga jest dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli wynik tej oceny okaże się negatywny, to Sąd zobligowany jest skargę odrzucić i nie bada zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjnych stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość, a także sprawy przekazane z mocy ustaw odrębnych. Kwalifikacja zaskarżonych przez stronę pism, składających się zbiorczo na przedmiot skargi określony jako kontrola pobrania dotacji, nakazuje stwierdzenie, iż nie są to żadne ze spraw wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., na które skarżąca mogłaby wywieść skuteczną skargę. W tym zakresie Sąd wyjaśnia, że pisma organu z dnia 10 października 2023 r. ([...]) i z dnia 14 listopada 2023 r. ([...]) nie są decyzjami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że do uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów. Według tego stanowiska do elementów tych należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, LEX nr 10683). Kwestionowana czynność związana z ww. pismami nie zawiera jednak władczego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Pisma te są bowiem jedynie informacją o planowanej kontroli i wezwaniem do dokonania czynności przez stronę. Pisma te nie są również postanowieniami, w o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2) i 3) p.p.s.a. Skarga strony nie może być również kwalifikowana jako wniesiona na sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 4a - 9 p.p.s.a. Głębszej analizy wymaga kwalifikacja zaskarżonej czynności przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie należy wyjaśnić, że co do zasady zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. W orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, LEX nr 125767) przyjmuje się, że w komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika też, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny oraz, że akty te lub czynności muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponadto zredagowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i bezpośredniego normatywnego otoczenia tego przepisu (art. 3 § 2 pkt 1-3 oraz pkt 4a-9 p.p.s.a.) skutkuje tym, że rzeczywisty zakres czynności poddanych na jego podstawie kognicji sądów administracyjnych jest w pierwszym rzędzie uzależniony od dorobku orzecznictwa (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu..., s. 57). I tak, Naczelny Sąd Administracyjny uznał m.in., że przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w ww. przepisie należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne (uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03, LEX nr 81935) oraz, że przez "czynność" należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, LEX nr 34730). W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu mogą być czynności, które mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowień, ponieważ te ostatnie są objęte kontrolą sądową na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., i są podejmowane w sprawach indywidualnych ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6) p.p.s.a., muszą mieć charakter publicznoprawny z tego powodu, że tylko w takim zakresie dopuszczalna jest kontrola sądów administracyjnych oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak jednak wynika z pism organu nie zawierają one władczego rozstrzygnięcia dla strony, ani de facto nie wpływają na jej sytuację prawną. Co więcej, w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostało wyraźnie wskazane, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy nie dotyczy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W podstawie prawnej zawiadomienia z dnia 10 października 2023 r. zostało wskazane, iż jest ono wystosowane na podstawie § 5 Uchwały nr LXI/473/2018 Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 15 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania, rozliczania oraz kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego na terenie Gminy Miejskiej Kłodzko (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2018 r., poz. 5898), dalej: "uchwała", który dotyczy kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. W kwestionowanym przez stronę piśmie z dnia 10 października 2023 r. oraz z dnia 14 listopada 2023 r. organ powołał się również na art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1400 ze zm., dalej jako u.f.z.o.), zgodnie z którym organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31 a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31 a i art. 32. W art. 36 ust. 5 u.f.z.o. zostało wskazane, że kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana. Ograniczenie zaskarżalności wspomnianych aktów i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostało powiązane ze ściśle określonymi w tym przepisie ustawami procesowymi, a zatem obejmuje tylko te akty i czynności, które wydano lub podjęto w ramach tych postępowań. Jak wynika z kwestionowanych pism, powyższe czynności polegające na zawiadomieniu strony o rozpoczęciu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oraz na wystosowaniu prośby do Fundacji o przygotowanie i przedłożenie dokumentów toczą się w ramach szerszego postępowania uregulowanego m.in. w ww. uchwale oraz w u.f.z.o., do których stosuje się odpowiednio przepisy ustawy wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis § 4 ust. 5 uchwały oraz art. 36 u.f.z.o. są ogólnymi przepisami kompetencyjnym (upoważniającym), lecz zarazem z punktu widzenia beneficjentów dotacji - szkół i placówek niesamorządowych - tworzą prawny obowiązek poddania się procedurom rozliczania, kontroli i ujawnienia informacji żądanych przez kontrolujących. Trzeba wyjaśnić, że ograniczenie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur bowiem to w interesie skarżącego lepiej jest odczekać, aż sprawa dojrzeje do rozpoznania przez sąd administracyjny, który - w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki - będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną, ochronę prawną (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 3). Wobec powyższego należy wskazać, że kwestionowane pismo z dnia 10 października 2023 r. i z dnia 14 listopada 2023 r. nie mogą być kwalifikowane jako akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. z uwagi na wskazane w tym przepisie ograniczenie. Strona będzie mogła skutecznie kwestionować ich zasadność w ramach zaskarżenia ewentualnych dalszych rozstrzygnięć, jakie będą podjęte przez organ w związku z wystosowanymi pismami. Kwalifikując możliwość zaskarżenia przez stronę pism należy również wskazać, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środku określone w tych przepisach. Jedną z ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest u.f.z.o., która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15- 21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41 a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40- 41 a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zakres kognicji sądów administracyjnych został w sposób istotny uszczegółowiony, dookreślono we wskazanym powyżej przepisie w ten sposób, że właściwością tą objęto nie tylko "ustalenie wysokości", lecz również czynności w zakresie przekazania dotacji, co stanowi objęcie zakresem właściwości sądów administracyjnych zarówno czynności organów jednostek samorządu terytorialnego zmierzających do ustalenia wysokości należnej dotacji, jak też ponadto przekazania należnej dotacji. Dotychczasowo w judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznym placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r., sygn. akt II CSK 773/16, LEX nr 2417586, z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, LEX nr 2486821). Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyroki o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21 - wszystkie dostępne w CBOSA). Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. W ramach czynności podejmowanych przez organ dotujący, o jakich mowa w ww. przepisie, należy wymienić przyznanie i przekazanie dotacji na rzecz niepublicznego przedszkola. Strona skarżąca wniosła natomiast skargę nie na sprawę dotyczącą przyznania i przekazania dotacji leczy jedynie na pisma, na podstawie których organ prowadzi kontrolę w zw. z art. 36 u.f.z.o. i § 5 uchwały. Zaskarżeniu do Sądu podlegają natomiast działania organu polegające na ustaleniu wysokości dotacji i przekazaniu jej na rachunek bankowy jednostki oraz czynności przyznania dotacji, które na podstawie art. 47 u.f.z.o. stanowią czynności podlegające kognicji Sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20, LEX nr 3168178). W tym zakresie Sąd raz jeszcze podkreśla, że strona będzie mogła kwestionować pismo organu w sytuacji gdy względem niej zostanie podjęta czynność podlegająca zaskarżeniu do sądu zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 47 u.f.z.o. Samo wezwanie informujące o planowanej kontroli i do rozliczenia dotacji, a także prośba o przedłożenie dokumentów nie jest natomiast czynnością, o której mowa w art. 3 § pkt 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 47 u.f.z.o. Brak jest zatem podstaw do uznania, że sąd administracyjny jest właściwy do oceny działalności organu w zakresie wezwania strony pismem z dnia 10 października 2023 r. i 14 listopada 2023 r. W tym stanie rzeczy skargę, jako niemieszczącą się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, należało uznać za niedopuszczalną. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., należało skargę odrzucić. Po drugie, na zasadność odrzucenia skargi wskazuje równie okoliczność nieprawidłowego uzupełnienia przez stronę braków formalnych skargi. W tym zakresie trzeba wyjaśnić, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga spełnienia wymogów formalnych. W przypadku skargi dotkniętej brakami formalnymi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Nadto, w myśl art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. sąd na posiedzeniu niejawnym odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W myśl § 2b u.p.p.s.a., zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Z art. 49 § 1 p.p.s.a. wynika, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi w ww. 7-dniowym terminie, art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przewiduje jej odrzucenie. Stosownie natomiast do treści art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., skoro skarga powinna zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, to zatem brak takiego podpisu jest brakiem formalnym, który uniemożliwia nadanie skardze biegu, a jego nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie powoduje odrzucenie skargi na podstawie ww. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co istotne należy wskazać, że cyt.: "Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym" - por. uchwała NSA z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I FPS 2/21, ONSAiWSA 2022, nr 1, poz. 2. W niniejszej sprawie strona skarżąca za pomocą środków komunikacji elektronicznej przesłała do Sądu za pośrednictwem organu pismo procesowe z 27 listopada 2023 r. wraz z załącznikami w postaci skargi na czynność organu a zatem stosownie do art. 46 § 2d p.p.s.a., dalsze pisma kierowane do skarżącej, w tym wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi Sąd kierował w formie dokumentu elektronicznego. Należy przy tym wskazać, że pismo przewodnie z dnia 27 listopada 2023 r. nie stanowi skargi, tzn. nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wynikających z art. 57 § 1 p.p.s.a. Skarga strony, stanowiąca załącznik do ww. pisma ogólnego, zawierała braki ponieważ nie została podpisana. Wobec powyższego Sąd wystosował wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia wezwania do uzupełnienia braków skargi, dokument ten został odebrany w dniu 9 kwietnia 2024 r. Siedmiodniowy termin do dokonania żądanych przez Sąd czynności upływał w dniu 16 kwietnia 2024 r. Pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r., strona skarżąca nadała do Sądu odpowiedź podpisaną własnoręcznie, wraz z załącznikami w postaci własnoręcznie podpisanej skargi. Do odpowiedzi został ponadto załączony aktualny na dzień 16 kwietnia 2024 r. wydruk z systemu KRS odpowiadający odpisowi pełnemu. Należy stwierdzić, że skarga nie została podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, czyli takim rodzajem podpisu jaki został wskazany przez Sąd w wezwaniu z dnia 8 kwietnia 2024 r., w zw. z brzmieniem art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., Trzeba wyjaśnić, że w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również w innych przepisach prawa pozytywnego brak jest legalnej definicji pojęcia "podpis". W znaczeniu językowym, powszechnie używanym, podpis stanowi napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Podpis musi być własnoręczny, co oznacza, że nie stanowi podpisu tzw. faksymile, czyli mechaniczne odbicie podpisu za pomocą kliszy czy pieczątki, chociażby stanowiło dokładne odtworzenie podpisu (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 46). Z kolei podpis kwalifikowany to podpis elektroniczny, który ma moc prawną taką jak podpis własnoręczny. Jest poświadczony specjalnym certyfikatem kwalifikowanym, który umożliwia weryfikację składającej podpis osoby. Podpisem zaufanym jest natomiast podpis w rozumieniu art. 3 pkt 14a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 307), którego autentyczność i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informatyzacji, zawierający dane identyfikujące osobę, ustalone na podstawie środka identyfikacji elektronicznej obejmujące: imię (imiona), nazwisko, numer PESEL, identyfikator środka identyfikacji elektronicznej, przy użyciu którego został złożony, czas jego złożenia. Podpis osobisty to natomiast zaawansowany podpis elektroniczny. Prawdziwość danych posiadacza tego podpisu potwierdza certyfikat podpisu osobistego, zawierający imię (imiona), nazwisko, obywatelstwo oraz numer PESEL. Jak wynika z akt, strona skarżąca nie podpisała przesłanej w dniu 16 kwietnia 2024 r. skargi podpisem kwalifikowanym, zaufanym ani też osobistym, w rozumieniu powyżej wskazanym. Pod skarga tą natomiast widnieje podpis własnoręczny, co z kolei oznacza, że strona nie uzupełniła skargi zgodnie z wezwaniem sądu z dnia 8 kwietnia 2024 r. Skarga, której brak formalny nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie, podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga na czynność Burmistrza Miasta Kłodzka wniesiona do tut. Sądu jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz zawiera nieuzupełnione przez stronę braki formalne. W związku z powyższym, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.