III SA/Wr 464/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]) odmawiającej udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy stanowiącej drogę gminną ul. W. przez obiekt budowlany (kiosk) o powierzchni rzutu poziomego [...] m2 – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie: k.p.a.). Po przedstawieniu unormowań prawnych odnoszących się do ewentualnej zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, zamieszczonych w szczególności w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej w skrócie: u.d.p.) Kolegium przyjęło, że zasadnie organ pierwszej instancji oparł się przy wydaniu decyzji na negatywnej opinii Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie możliwości pozostawania spornego obiektu w pasie drogowym. Komisja zauważyła, że ul. W. "jest to jedyny dojazd do dużego szpitala [...] prowadzącego codzienne ostre dyżury różnych oddziałów, w tym ratujących życie, winna być przejezdna bez jakichkolwiek nawet chwilowych zatrzymań ruchu". Podkreśliła, że zmiana organizacji ruchu w tym rejonie polegająca na "wydzieleniu słupkami przeszkodowymi ciągów pieszych podniosła bezpieczeństwo pieszych jednocześnie eliminując możliwość nawet chwilowego zatrzymania pojazdu na chodniku. Istniejące oznakowanie i uwarunkowania ruchowe wykluczają możliwość dojazdu do kiosku i zatrzymanie pojazdu w celu dokonania zaopatrzenia bez naruszania przepisów prawa o ruchu drogowym. (...) Przypadki nieprawidłowego parkowania, w celach zaopatrzeniowych (na pasie ruchu) blokującego ruch i powodującego chaos komunikacyjny niejednokrotnie były omawiane na posiedzeniach KBRD". Zdaniem Komisji "lokalizacja jakichkolwiek obiektów wymagających obsługi komunikacyjnej w pasie drogowym ulicy W. nie powinna mieć miejsca". W świetle takiej argumentacji, w ocenie organu odwoławczego obsługa komunikacyjna kiosku spowodowałaby nie tylko utrudnienie ruchu komunikacyjnego na istotnym odcinku drogi ze względu na konieczność zapewnienia bezpiecznego i szybkiego dojazdu do szpitala, ale musiałaby również powodować naruszanie obowiązujących przepisów drogowych dotyczących zakazu zatrzymywania się (ze względu na wprowadzoną organizację ruchu). Stąd też nie sposób stwierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., który uzasadniałby pozostawanie spornego kiosku w dotychczasowym miejscu. Organ zauważył również, że podczas prowadzonych postępowań (zakończonych decyzjami zarządcy drogi z dnia [...] kwietnia 2011 r., z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]) skarżąca nie przedstawiła racjonalnych argumentów, które mogłyby podważyć stanowisko organu pierwszej instancji. Za taki z pewnością nie może być uznany fakt prowadzenia działalności gospodarczej w tym miejscu od ponad 20 lat, czy twierdzenie, że "nie było zdarzeń drogowych z winy kiosku". Trzeba uwzględnić okoliczność zmiany organizacji ruchu, co jest związane przede wszystkim ze zwiększającą się od kilku lat liczbą uczestników ruchu drogowego. Do uzasadnienia decyzji odmownej nie jest również konieczne wykazanie występowania kolizji drogowych bezpośrednio lub pośrednio spowodowanych lokalizacją obiektu budowlanego. W ocenie Kolegium, już samo uprawdopodobnienie takiego zagrożenia oraz innych negatywnych skutków pozostawania kiosku w pasie drogowym (blokowanie przejezdności drogi, brak możliwości bezpiecznego i zgodnego z przepisami zatrzymywania się pojazdów) wystarczy do wydania decyzji odmownej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu całkowicie błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy – przez przyjęcie w podstawie rozstrzygnięcia argumentu, że usytuowanie obiektu budowlanego (kiosku) zagraża bezpieczeństwu, zakłóca funkcjonalność drogi i pozostaje w sprzeczności z wymogami przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że w aktualnym stanie postępowania decyzja SKO we W. jest merytorycznie wadliwa. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na okoliczność, że funkcjonowanie obiektu budowlanego (kiosku) wynika z wydanego pozwolenia na budowę (decyzji [...] z [...] października 1986 r.), mającej swoje umocowanie w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą PRN nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Decyzja o pozwoleniu posadowienia obiektu oraz zezwalająca na jego użytkowanie nie została dotychczas uchylona i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Sporny obiekt funkcjonuje w granicach pasa drogowego od 24 lat. W tak znacznym okresie prowadzenia działalności gospodarczej nigdy nie doszło do zdarzenia drogowego lub incydentu pozostającego w związku przyczynowym z usytuowaniem obiektu. Uzasadnienie organu samorządowego pierwszej instancji, a za nim Kolegium, odwołujące się do możliwości potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowanego usytuowaniem spornego obiektu, jest niczym innym, jak próbą wyrugowania skarżącej z miejsca posadowienia obiektu na rzecz innego podmiotu (właściciela apteki usytuowanej obok kiosku skarżącej), który zabiega o ten teren na swoje potrzeby. Twierdzenia swe poparła dokumentacja fotograficzną. Powołała się na okoliczność, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W., której nieruchomość budynkowa znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie kiosku, zajęła stanowisko, że kiosk nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców budynku i nie stanowi przeszkody dla funkcjonowania nieruchomości budynkowej wspólnoty a spółdzielnia zadowolona jest z usytuowania obiektu, albowiem korzystnie wpływa na komfort życia społeczności tam zamieszkującej z uwagi na nieuciążliwą działalność (punkt sprzedaży lodów). Również [...] przy ul. W. potwierdził w dokumencie z dnia [...] kwietnia 2011 r., że brak było sygnałów od pacjentów, czy też pracowników szpitala, aby działalność gospodarcza wykonywana przez skarżącą miała negatywny wpływ na prawidłowe funkcjonowanie szpitala. W zaistniałej sytuacji nie ma zdaniem skarżącej jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby zaskarżone orzeczenie i poprzedzająca ją decyzja stały się prawomocne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. III SA/Wr 404/12 oddalił skargę. Wyrok ten został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 674/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia z dnia 4 czerwca 2014 r. o sygnaturze akt II GSK 674/13 wynika, że Sąd ten uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, wywiedzionej przez pełnomocnika strony skarżącej od poprzedniego wyroku tutejszego Sądu – w zakresie naruszenia norm procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana wówczas przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. III SA/Wr 404/12, ocena była niewystarczająca w aspekcie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania – art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i przedwczesna w zakresie jej zgodności z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przyjętych przez orzekające organy elementów stanu faktycznego (przyjęcie, że ulica, przy której usytuowany jest kiosk, stanowi jedyny dojazd do szpitala, jak i przyjęcie, że nie istnieje inna możliwość dojazdu celem zaopatrzenia spornego kiosku jak tylko ulicą W.) nie może zostać uznany za niesporny, a tym samym zaskarżona decyzja zapadła bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W szczególności organy nie ustaliły, czy - jak podnosiła strona skarżąca - dojazd do szpitala jest możliwy ulicą P. i ta właśnie ulica jest w praktyce wykorzystywana jako droga dojazdowa do szpitala, także przez karetki – zważywszy na ograniczenie prędkości wprowadzone na ulicy W., oraz dłuższą trasę, jaką musiałyby pokonać karetki korzystające z dojazdu ulicą W. W świetle twierdzeń strony skarżącej, utrzymującej, że zaopatrzenie kiosku odbywa się od zaplecza, a nie od ulicy W. - za zupełnie dowolne należy również uznać przyjęcie przez organy, że zaopatrzenie lodziarni może odbywać się jedynie od strony tej ulicy. Organ swej tezy nie poparł żadnymi dowodami. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie uznano, że obsługa komunikacyjna związana z zaopatrzeniem kiosku spowoduje "utratę drożności ruchu komunikacyjnego na tym istotnym odcinku drogi". W zakresie także zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji, że doszło do zmiany organizacji ruchu przez wydzielenie słupkami przeszkodowymi ciągów pieszych w aspekcie wykazania istnienia potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu w czasie zaopatrywania lodziarni, należy zauważyć, że z materiału fotograficznego w aktach administracyjnych sprawy wynika, że obok lodziarni nie usytuowano słupków przeszkodowych, lecz że są tam miejsca parkingowe. Z opisanych względów, skoro przy wydawaniu decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy a wyprowadzone przez organy wnioski na podstawie niekompletnego materiału dowodowego są błędne – co stanowi o naruszeniu art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie - zaskarżona decyzja wraz z decyzją pierwszej instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego (pkt I wyroku). W ponownym postępowaniu rzeczą organów będzie usunięcie wskazanych nieprawidłowości, w szczególności poprzez uzupełnienie materiału dowodowego celem zweryfikowania twierdzeń strony skarżącej. Orzeczenie o kosztach (pkt II) wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony przez stronę skarżącą wpis, wynagrodzenie pełnomocnika strony (stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu; jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.