III SA/Wr 465/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości oraz na piwo oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. negatywnie zaopiniowała wniosek D. G. w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży Barze "A" zlokalizowanym przy ul. [...] we W. W uzasadnieniu postanowienia Komisja wskazała, że wniosek zaopiniowano negatywnie z uwagi na niezgodność lokalizacji wskazanego we wniosku punktu sprzedaży napojów alkoholowych z zapisami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzania zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Nr 165, poz. 2835). Uzasadniając rozstrzygnięcie Komisja przywołała treść § 1 ust. 1 pkt 1 tej uchwały i ustawowe znaczenie pojęcia "najbliższej okolicy" podkreślając, że usytuowanie względem siebie baru skarżącej oraz placówki szkolnej, tj. Liceum Ogólnokształcącego nr [...] im. [...], zlokalizowanego przy ul. [...]. Negatywna opinia Komisji podjęta została na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie oględzin (wizji lokalnej) z udziałem skarżącej, z których wynika, że bar zlokalizowany jest w suterenie budynku wielorodzinnego, w odległości ok. 20 metrów od bramy prowadzącej do Liceum Ogólnokształcącego, zaś obiekt Liceum od Baru oddziela jedna kamienica. Jednocześnie - jak ustalono - do bramy Liceum prowadzi bezpośrednio chodnik bez trwałej przeszkody, a brama i furtka umożliwiające wstęp na teren Liceum otwarte są w godzinach pracy Liceum, a więc w godzinach, w których działalność prowadzi bar. Dokonując zaskarżonego rozstrzygnięcia realizowano jak podkreśliła Komisja, wyrażone w preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przesłanki aksjologiczne, poprzez podejmowanie działań wychowawczych oraz ograniczanie dostępności alkoholu mając na względzie ochronę przed negatywnymi następstwami spożywania alkoholu szczególnie dzieci i młodzieży, która to teza znajduje odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. (IV SA/Po/917/10, LEX nr 758638). Komisja uznała ponadto, że ochronie podlega nie tylko budynek Liceum, ale także cała nieruchomość, na której zlokalizowana jest szkoła. Stąd uczniowie szkoły korzystający i poruszający się po tej nieruchomości nie mogą być narażeni na negatywne skutki sprzedaży i spożywania alkoholu oraz mieć ułatwiony dostęp do jego nabywania. Na powyższe postanowienie skarżąca działając przez pełnomocnika wywiodła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwestionując trafność rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpoznaniu zażalenia skarżącej - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu SKO we W. – w pierwszej kolejności - przywołało treść art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opisując uprawnienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, która wydając opinię, musi się odnieść do istoty zagadnienia, czyli ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Następnie podniosło, że w myśl § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r., nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Z uwagi jednak na okoliczność, że uchwała nie definiuje pojęcia najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży przy ocenie tej kwestii odwołać się należy do treści art. 21 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, "najbliższa okolica" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Dalej SKO we W. - mając na uwadze przede wszystkim znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny z wizji lokalnej w miejscu usytuowania punktu sprzedaży, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych oraz ustalenia zawarte w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej – stwierdziło, że w okolicy baru, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, istotnie znajduje się obiekt szkolny, jakim jest Liceum Ogólnokształcące nr [...], a więc placówka szkolna, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie uchwały Rady Miejskiej W. Podzielając stanowisko Komisji Kolegium SKO we W. podniosło, że bar znajduje się w najbliższej okolicy wskazanej wyżej placówki szkolnej: Liceum Ogólnokształcącego nr [...] im. [...], zlokalizowanej na nieruchomości gruntowej położonej między pl. [...] a ulicą [...]. Co prawda, wejście główne do Liceum znajduje się od strony Placu [...], jednak dla oceny czy bar i Liceum znajdują się w najbliższej okolicy nie ma istotnego znaczenia to, pod jakim adresem administracyjnym ulokowano Liceum (przy jakiej ulicy) i gdzie usytuowano wejście główne do budynku Liceum, ale wzajemne usytuowanie Baru względem placówki szkolnej, którą w tym przypadku jest nie tylko sam budynek Liceum lecz cała nieruchomość, na której zlokalizowano Liceum. I chociaż uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r., jak również przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiują takich pojęć jak placówka szkolna, wychowawcza i opiekuńcza, oraz innych pojęć o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 1, to w tym zakresie SKO we W. zastosowało wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 21 marca 2002 r. SA /Bk 1278/2001 niepubl.). W świetle opisanych wyżej okoliczności w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że wskazany we wniosku bar usytuowany jest w niewielkiej odległości od obiektu, w którym zlokalizowano chronioną prawem placówkę szkolną. Co więcej, bliskość tych obiektów i elementy otoczenia prowadzą do wniosku, że między barem a placówką szkolną, nie ma trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Trudno jest zdaniem Kolegium uznać za uzasadnione twierdzenie o istnieniu takiej przeszkody tylko z racji tego, że adres administracyjny Liceum przypisano do Placu [...], a nie do ulicy [...], przy której znajduje się bar. Ponadto argumentem przemawiającym za zmianą stanowiska w tej kwestii nie może być, zdaniem Kolegium, argument o istnieniu między barem a Liceum parkingu, jak i to, że obiekt Liceum ogrodzony jest płotem oraz zaporą w postaci szlabanu. W ocenie Kolegium istnienie tego rodzaju przeszkód nie eliminuje kontaktu wzrokowego i słuchowego a już z pewnością nie chroni w pełni od kontaktu wzrokowego, a zwłaszcza głosowego, czego wymagają wskazane wyżej przepisy. Zdaniem Kolegium nie są to więc przeszkody, o jakich mowa w cytowanym wyżej art. 21 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do innych argumentów podniesionych w zażaleniu Kolegium stwierdziło, iż nie mogą one wpłynąć na zmianę podjętego przez Komisję rozstrzygnięcia. W szczególności nie może być uwzględnione, prezentowane w zażaleniu stanowisko, wskazujące na potrzebę uwzględnienia faktu udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w tym rejonie innemu podmiotowi. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w innych postępowaniach z innym podmiotem, nie mogą być brane pod uwagę w konkretnej sprawie. W takiej bowiem sytuacji, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2011 r. (III SA/Lu 506/10), to te okoliczności stanowiłyby podstawę wydania decyzji, a nie odpowiednie przepisy prawa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze skarżąca zarzuciła postanowieniu Kolegium wydanie go z naruszeniem: - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej konstytucyjnych zasad wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz równości wobec prawa; - art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu narkomanii poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajduje zastosowanie; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 § 1 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa, art. 107 Kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że przedmiotowy lokal zlokalizowany jest w odległości ok. 20 metrów od bramy prowadzącej do Liceum nr [...] oraz, że obiekt szkoły od restauracji oddziela jedna kamienica a do bramy prowadzi bezpośrednio chodnik bez trwałej przeszkody. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że posługiwanie się przez organy definicją pojęcia "najbliższej okolicy" określoną w art. 21 pkt 1ustawy przy interpretacji przepisów uchwały nr [...] należy uznać za błędne i niewłaściwe albowiem uchwała rady gminy, wydana na podstawie upoważnienia zawartego art. 12 ust. 2 ustawy o wychodzeniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie może zawierać w sobie powtórzenia treści normatywnej zawartej w art. 21 pkt. 1 ww. ustawy, ani też ograniczać się do prostego odesłania do niego tejże regulacji. Rada gminy powinna mieć na uwadze, że akt prawa miejscowego powinien być kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały, tak by organy stosując jego zapisy przy wydawaniu stosownych aktów administracyjnych (decyzji, zezwoleń, opinii), nie miały wątpliwości dotyczących interpretacji przepisów uchwały. W ocenie skarżącej, jak wynika z podniesionych w skardze argumentów, nie ma przeszkód prawnych w wydaniu pozytywnej opinii w przedmiotowej sprawie, a negatywna opinia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W., jak również utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zostały wydane z naruszeniem zasad uregulowanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, jak również zasad wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz równości wobec prawa. Skarżąca podniosła również, że organ winien stosować jednolite kryterium odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych, które winny być stosowane jednakowo do wszystkich wnioskodawców. Posługując się odległością organ powinien wskazać ją w jednostkach miary i nie posługiwać się nieobiektywnym określeniem "pobliskiej odległości". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. Mając na względzie powołane regulacje prawne należy przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. W pierwszej kolejności podnieść należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przepis art. 18 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.1356). Stanowi on, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Takie zezwolenie może być wydane po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Według tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Organ wydający zezwolenie jest obowiązany do współdziałania organu z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych, która powinna ustalić, czy nie wyczerpano limitu w odniesieniu do napojów zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo oraz czy punkt sprzedaży spełnia wymogi co do zasad usytuowania. Uwzględniając art. 106 § 5 k.p.a. wydanie opinii przez współdziałającą w wydaniu pozwolenia gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do postanowienia ma zastosowanie art. 124 k.p.a., regulujący treść postanowienia i wymogi dotyczące uzasadnienia prawnego i faktycznego. Należy także wskazać art. 126 k.p.a. i art. 107 ust. 3 k.p.a., stanowiący, że uzasadnianie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne powinno zwierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Wydając opinię gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w trybie uznania administracyjnego. Nakłada to na ten organ obowiązek należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym, a nie innym rozstrzygnięciem. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że następstwem takiego charakteru opinii jest dopuszczalność kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., II SA 1751-1753). Organ obowiązany jest zachować wymogi postępowania administracyjnego, szczególnie: art. 7 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 k.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a., przyjmujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Wskazując na wynikający z art. 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy wymóg oceny przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą regulującą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Sąd stwierdza, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które polega na ogół na przeprowadzeniu oględzin, utrwalonych w protokole, zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., czy na sporządzeniu dokumentacji graficznej, z której można jednoznacznie ustalić miejsce położenia punktu sprzedaży w odniesieniu do obiektów, którym rada gminy przyznała w uchwale ochronę. Takie oględziny miały miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd stwierdza, że wobec treści wniosku skarżącej o wydanie wnioskowanego pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo w prowadzonym sklepie zastosowanie znalazł § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r., w myśl którego nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. (SA/Gd 2824/93) przyjął, że przez zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W uchwałach opartych o art. 12 ust. 2 ustawy zasady usytuowania mogą być określane przez wskazanie odległości od określonych obiektów, w jakiej usytuowany powinien być punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W zasadach sytuowania możliwe jest także różnicowanie kryteriów usytuowania w zależności od tego, czy punkt jest przeznaczony do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W powołanej uchwale Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. nie przyjęto jako kryterium konkretnej odległości, lecz zakaz usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. W związku z tą regulacją kwestia odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a miejscem chronionym musi być każdorazowo ustalana indywidualnie. Uzasadnienie negatywnej opinii wymaga zatem od opiniującej komisji szczególnej staranności. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że według art. 18 ust. 3a ustawy do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezbędna jest pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Oznacza to, że negatywna opinia stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia. Organ II instancji podzielił w zaskarżonym postanowieniu argumentację z uzasadnienia postanowienia I instancji. Stwierdzono tam, że w okolicy baru skarżącej znajduje się obiekt szkolny, tj. Liceum Ogólnokształcące nr [...], zlokalizowane na nieruchomości gruntowej położonej między pl. [...] a ulicą [...]. Bar zlokalizowany jest w suterenie budynku wielorodzinnego, w odległości ok. 20 metrów od bramy prowadzącej do Liceum Ogólnokształcącego, zaś obiekt Liceum od Baru oddziela jedna kamienica. Jednocześnie do bramy Liceum prowadzi bezpośrednio chodnik bez trwałej przeszkody, a brama i furtka umożliwiające wstęp na teren Liceum otwarte są w godzinach pracy Liceum, a więc w godzinach, w których działalność prowadzi bar. Kolegium wskazało również, że co prawda, wejście główne do Liceum znajduje się od strony Placu [...], jednak dla oceny czy bar i Liceum znajdują się w najbliższej okolicy nie ma istotnego znaczenia to, pod jakim adresem administracyjnym ulokowano Liceum (przy jakiej ulicy) i gdzie usytuowano wejście główne do budynku Liceum, ale wzajemne usytuowanie Baru względem placówki szkolnej, którą w tym przypadku jest nie tylko sam budynek Liceum lecz cała nieruchomość, na której zlokalizowano Liceum. W świetle opisanych wyżej okoliczności, w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że wskazany we wniosku Bar usytuowany jest w niewielkiej odległości od obiektu, w którym zlokalizowano chronioną prawem placówkę szkolną. Co więcej, bliskość tych obiektów i elementy otoczenia prowadzą do wniosku, że między barem a placówką szkolną, nie ma trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Ponadto, trudno zdaniem Kolegium uznać za uzasadnione twierdzenie o istnieniu takiej przeszkody tylko z racji tego, że adres administracyjny Liceum przypisano do Placu [...], a nie do ulicy [...], przy której znajduje się bar. Dokonując w/w oceny organy obu instancji - z uwagi na okoliczność, że uchwała nie definiuje pojęcia najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży przy ocenie tej kwestii - odwołały się do treści art. 21 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, "najbliższa okolica" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. W ocenie Sądu takie uzasadnienie postanowień I i II instancji jest przekonujące w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy i – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie narusza prawa. Starannie dokonana – podczas wizji lokalnej - ocena bliskości położenia obu obiektów (baru skarżącej oraz placówki szkolnej) oraz opis usytuowania elementów ich otoczenia, uzasadniają bowiem w ocenie Sądu twierdzenie, że pomiędzy tymi obiektami brak jest trwałej przeszkody o charakterze faktycznym (krawędzi jedni, zabudowy uniemożliwiającej dostęp, kontakt wzrokowy i głosowy, muru bez przejść, czy też cieku wodnego bez bliskich przepraw). Powyższe uniemożliwia natomiast Sądowi stwierdzenie, że wydane rozstrzygnięcia w tej materii są nieprawidłowe. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącej co do nieprawidłowości zastosowania przez organy przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Treść art. 21 stanowi bowiem z doktrynalnego punktu widzenia tzw. słowniczek pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w ustawie. W przedmiotowym słowniczku pojęć ustawodawca dokonuje tzw. legalnej wykładni definicji pojęć istotnych, ważnych dla danej regulacji ustawowej. W analizowanym przepisie szczególne znaczenie ma zwrot zawarty na samym początku art. 21: "użyte w ustawie określenia oznaczają", z czego pośrednio wynika, iż ich definicje zostały sporządzone przede wszystkim dla potrzeb ustawy jako względnie samodzielnej (bo stosowanej systemowo z prawem działalności gospodarczej i k.p.a.) regulacji ustawowej i przenoszenie ich znaczenia na grunt innych ustaw nie może odbywać się w sposób automatyczny. Powyższe nie wyklucza jednak – tak jak domaga się tego skarżąca – przenoszenia ich na grunt innych ustaw czy uregulowań – w ogóle. Tym samym nie sposób przyjąć za skarżącą, że skoro uchwała Rady Miejskiej z W. z dnia [...] lipca 2011 r. nie definiuje pojęcia "najbliższej okolicy", to niemożliwym jest skorzystanie ze słowniczka ustawy, który taką definicję zawiera. Wskazać bowiem należy, że w/w uchwała Rady ma swoje źródło w przepisach ustawy, a zatem w każdym przypadku jej przepisy powinny być interpretowane w kontekście zapisów ustawowych, które wyznaczają cele jakie powinny być osiągane w sferze zwalczania alkoholizmu. Tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut skarżącej kierowany do organów rozpatrujących wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o niekompletności przepisów ww. uchwały, tym bardziej, że obowiązkiem tych organów jest stosowanie przepisów zgodnie z wolą organów je stanowiących, a nie ich korygowanie. Poza tym interes skarżącej nie może pozostawać w sprzeczności z ogólnym celem ustawy. Już w Preambule ustawodawca wskazuje ratio legis wprowadzanych przez siebie rozwiązań prawnych. Jest nim wyjściowe założenie, że życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy z kolei wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; ograniczanie dostępności alkoholu; zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Oczywiście należy mieć na uwadze, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości powstała w poprzednim okresie ustrojowym i jej obecna interpretacja musi uwzględniać nowy kontekst sytuacyjny, wynikający z zasadniczej zmiany społecznego systemu wartości. Zmiana ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego nie wpłynęła jednak na wagę problemu nadużywania alkoholu w społeczeństwie, a konieczność podejmowania aktywnych środków przeciwdziałania tym patologiom nie może być kwestionowana również współcześnie. Co istotne wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza (co wymaga pokreślenia Sądu) dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Zwrócił na to uwagę NSA już w wyroku z 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25): "Jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawna. Jeżeli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą. Przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności". W istocie zatem kontrola uchwały ustalającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsca sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych nie zmierza do oceny celowości ustanowienia takiego, a nie innego ograniczenia, ale oceny legalności - przez pryzmat realizacji celów i zadań publicznych określonych wyraźnie w ustawie. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30), stwierdzając, iż uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. I taki charakter ma niewątpliwie uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. Jako bezzasadny Sąd uznał nadto zarzut skarżącej, że podjęte przez organ II instancji rozstrzygnięcie narusza przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza – co zdaje się uszło uwadze skarżącej - instytucję działalności regulowanej, która nakładała na przedsiębiorców w dziedzinach gospodarczych objętych jej zakresem obowiązki uczynienia zadość wymaganiom niezbędnym do ich podjęcia, a określonych w ustawach szczególnych. I co najważniejsze okoliczności, które zostały wzięte pod uwagę, czy też zadecydowały o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (choćby nawet) w tym samym rejonie innemu podmiotowi (a zatem w innym postępowaniu) nie mogą być brane pod uwagę w tej konkretnej sprawie. Podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowią określone przepisy prawa a nie okoliczności faktyczne innej sprawy. Mając zatem na uwadze ocenę całokształtu przedstawionych okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.