III SA/Wr 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 21 września 2020 r. numer WSO.UP.5430.2583.2020.AH Prezydent Wrocławia zatrzymał K. K. (dalej: strona, skarżący) prawo jazdy na okres 3 miesięcy – liczony od dnia zwrotu dokumentu prawa jazdy do akt kierowcy w Urzędzie Miejskim Wrocławia, jednocześnie zobowiązując stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy do powyższych akt. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w dniu 4 sierpnia 2020 r. wpłynęło do niego zawiadomienie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia 28 lipca 2020 r. o kierowaniu przez stronę pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o ponad 50 km/h (tj. o 61 km/h) na obszarze zabudowanym (w lokalizacji W.) w dniu 20 stycznia 2020 r. i o skierowaniu do Sądu Rejonowego w G. wniosku o ukaranie. W związku z powyższym zawiadomieniem wszczęte zostało postępowanie administracyjne w tej sprawie. Dalej organ powołał się na treść przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268, dalej jako: u.k.p.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), wskazując, że dają one podstawę prawną do zatrzymania dokumentu prawa jazdy w przedmiotowej sytuacji. W odwołaniu strona, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia osoby, która przekroczyła dozwoloną prędkość o ponad 50 km/h i nie uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 27 października 2020 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i - orzekając o istocie sprawy – zatrzymało wydane przez Prezydenta Wrocławia w dniu 15 października 2004 r. prawo jazdy skarżącego o wskazanym numerze, na okres 3 miesięcy, od dnia 22 października 2020 r. do dnia 22 stycznia 2020 r. (powinno być: 22 stycznia 2021 r. – przyp. Sądu). W uzasadnieniu przywołano m.in. mające zastosowanie w sprawie przepisy u.k.p. i wskazano, że zawiadomienie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego zawiera informacje niezbędne do przyjęcia, że skarżący w dniu 20 stycznia 2020 r. kierował pojazdem przekraczając dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h, co pozwala przyjąć, że zostały spełnione przesłanki ustawowe do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Kolegium, organy administracji w tym postępowaniu nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację informacji uzyskanej od innego organu, dotyczącej ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dozwolonej prędkości o ponad 50 km/h. Następnie organ przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, dalej jako: u.p.r.d.). Wskazał również na treść rozstrzygającej tę kwestię uchwały NSA 1 lipca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/2018. W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego - art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez jego zastosowanie mimo braku ustalenia, czy to skarżący kierował pojazdem, którym nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej prędkości; - prawa materialnego – konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), którego elementem jest prawo do sprawiedliwej procedury, a także zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji); - prawa materialnego – art. 135 § a pkt a u.p.r.d., polegające na wydaniu decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy jedynie w oparciu o informację o podejrzeniu popełnienia wykroczenia drogowego polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o 50 km/h w obszarze zabudowanym, a nie na dokumencie stwierdzającym popełnienie tego wykroczenia w sposób wiążący (mandat karny, prawomocne orzeczenie sądowe); - prawa procesowego - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności braku mandatu karnego stanowiącego podstawę nałożenia sankcji i ustalenia w sposób wiążący naruszenia przepisów ustawy, braku ustalenia, kto przekroczył dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym o 50 km/h, wobec nieprzyjęcia mandatu przez obwinionego i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym; - prawa procesowego – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przedwczesnym wydaniu decyzji administracyjnej mimo konieczności wyjaśnienia przez sąd karny zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie, czy faktycznie zachodzą przesłanki do zatrzymania prawa jazdy określone przepisami art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.; - prawa procesowego – art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezupełnym i nierzetelnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też niewskazaniu dowodów, na których organ oparł zaskarżoną decyzję oraz tych, których w decyzji nie uwzględnił. Mając to na uwadze, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona przywołała i rozwinęła dotychczasową argumentację. Strona zacytowała m.in. argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich zawartą w pytaniu prawnym skierowanym do NSA oraz Prokuratora Generalnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 24/15. W skardze wskazano następnie, że strona nie kwestionuje treści uchwały NSA w sprawie I OPS 3/18, w której uznano, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o przywołane przepisy prawa może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dozwolonej prędkości o ponad 50 km/h. Strona podkreśliła jednak, że informacja zawarta w przedmiotowym zawiadomieniu nie jest związana z jego osobą, nie jest on bowiem właścicielem pojazdu i nikt nie wskazał, że to skarżący nim kierował w momencie ujawnienia czynu (w szczególności zdjęcie z fotoradaru jest nieczytelne). W związku z tym w ocenie skarżącego podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie może stanowić wyłącznie prawomocne orzeczenie sądowe. Ponadto zdaniem skarżącego w sprawie zabrakło wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (brak ustalenia, kto dokonał przekroczenia prędkości), jak również przedwcześnie wydano decyzję administracyjną pomimo braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd karny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w sprawie została objęta decyzja uchylająca w całości decyzję Prezydenta Wrocławia i orzekająca co do istoty sprawy tj. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, wydana m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c u.k.p. i art. 7 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.). Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje taką decyzję na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 u.p.r.d. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: 1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3; 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Należy w tym miejscu dodać, że w myśl przepisu art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.), funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje m.in. prezydent miasta. Kontynuując, bezspornym jest, że komunikat, o którym mowa w początkowej części przytoczonego przepisu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w dacie orzekania przez organy nie został ogłoszony. Decyzja wydana przez organ I instancji opierała się w tym przypadku na pisemnym zawiadomieniu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia 28 lipca 2020 r. o popełnieniu przez skarżącego w dniu 20 stycznia 2020 r. czynu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) u.p.r.d., polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o 61 km/h. W toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu skarżący podnosił, że organy nie mogły oprzeć swych orzeczeń wyłącznie na podstawie informacji uzyskanej od innego organu (ujawniającego naruszenie), bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie badając, czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów. W ocenie skarżącego, wydanie decyzji o zatrzymaniu uprawnienia do kierowania pojazdem na okres 3 miesięcy może nastąpić jedynie wtedy, gdy zostanie bezsprzecznie ustalone, że to kierujący tę prędkość przekroczył, a zatem fakt popełnienia przez niego wykroczenia nie może budzić żadnych wątpliwości. Tymczasem zdaniem skarżącego w sprawie taka wątpliwość istnieje, gdyż nie zostało ustalone, czy to skarżący w momencie ujawnienia czynu prowadził pojazd. Powyższe stanowisko skarżącego i podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak orzekł NSA w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 1 lipca 2019r., sygn. I OPS 3/18, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W uzasadnieniu powyższej uchwały, NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu, zgodnie z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., KP 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego. Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja taka jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiającą spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (w niniejszym przypadku strona skarżąca nie powoływała się na zaistnienie stanu wyższej konieczności). Trzeba jeszcze wskazać, że zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że np. to inna osoba kierowała pojazdem, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji była informacja Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, ani też do zawieszenia postepowania w celu oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego - jak podnosił skarżący. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.