III SA/Wr 473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi "A" we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po zapoznaniu się z odwołaniem "A", z siedzibą we W., od decyzji Prezydenta W. dnia [...] lutego 2012 r. ([...]), w której: 1) ustalono kwotę dotacji [...] zł przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta W. przez "A" oraz 2) określono termin naliczenia odsetek należnych od tej kwoty, naliczanych jak dla zaległości podatkowych od dnia uostatecznienia się decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, powołując się na art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie: k.p.a.). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wspomnianą decyzją organ pierwszej instancji ustalił kwotę dotacji [...] zł przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta W. przez "A", z siedzibą we W., oraz określił termin naliczenia odsetek należnych od tej kwoty, naliczanych jak dla zaległości podatkowych od dnia uostatecznienia się decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Od tej decyzji odwołało się "A", składając równocześnie prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. ([...]) Kolegium odmówiło "A" przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., przy czym postanowienie to doręczono dnia [...] lipca 2012 r. Powołując się na art. 129 § 2 k.p.a., Kolegium przypomniało, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku wniesienia odwołania po upływie tego terminu, organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w formie postanowienia, na podstawie art. 134 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania nie podlega przedłużeniu, możliwe jest natomiast jego przywrócenie na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. Jednym z warunków skutecznego wniesienia odwołania jest więc zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej, przy czym – jak podkreśliło Kolegium – rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesyłka zawierająca decyzję została skierowana, za pośrednictwem poczty, na adres siedziby "A": [...] W., ul. [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki wynika, że w dniu [...] lutego 2012 r. doręczyciel – wobec faktu, że nie zastał osoby, która mogłaby odebrać przesyłkę pod tym adresem, jak również wskutek niemożności doręczenia zastępczego – zawiadomił o pozostawieniu przesyłki do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym W. na okres 14 dni, które to zawiadomienie umieścił w drzwiach lokalu adresata. Na kopercie, w której wysłano decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., znajduje się adnotacja "Awizowano dnia [...] LUT.2012", podpisana przez listonosza. W dniu [...] lutego 2012 r. nastąpiło powtórne awizo, gdyż adresata ponownie nie zastano pod wskazanym adresem (adnotacja doręczyciela znajdująca się na kopercie, w której wysłano decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.). W tym kontekście Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. (II GSK 959/09), według którego: "Przepisy rozdziału 8 działu I kpa nie zawierają przepisów określających obowiązki doręczycieli w zakresie dokumentowania przedstawionych obowiązków, od których wykonania zależna jest prawidłowość doręczenia. Brak też przepisów, które nadawałyby dokumentom sporządzonym przez doręczycieli szczególną moc dowodową, Nie ma więc powodów, by uznać za wyłączone stosowanie dotyczących dowodów przepisów rozdziału 4 działu II kpa. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na doręczycieli powinności sporządzania dokumentów, w szczególności potwierdzających doręczenia, z których dowód usuwałby wszelkie wątpliwości w zakresie prawidłowości doręczenia. Unormowania zawarte w art. 26 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), określają jedynie obowiązki pozostawienia w placówce operatora przesyłki niedoręczonej nieobecnemu adresatowi oraz zwrotu nie doręczonej przesyłki nadawcy. Obowiązki doręczyciela opisane w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), prawodawca określił w sposób mniej szczegółowy niż w art. 44 kpa. Przedstawione przesłanki prowadzą do wniosku, że sporządzone przez doręczyciela dokumenty, nawet jeśli odpowiadają przewidzianym przez prawo wymogom, mogą okazać się niewystarczającą podstawą do ustalenia, że spełnione zostały określone w art. 44 § 2 i § 3 kpa przesłanki prawidłowości doręczenia. [...] Ponieważ brak było dowodów na okoliczności istotne dla ustalenia czy doręczenia dokonano prawidłowo, z art. 75 § 1 kpa wynikało nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek dopuszczenia dowodów służących wyjaśnieniu tej okoliczności". Z uwagi na to, że doręczyciel ograniczył się na zwróconej kopercie, w której wysłano decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., do sformułowania "Awizowano powtórnie dnia [...] LUT. 2012" (organ zauważył, że na – znajdującym się w aktach sprawy – druku zwrotnego odbioru przesyłki nie ma rubryki do wpisania informacji o powtórnym awizo), Kolegium w postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej (mając na uwadze przywołany wyrok), zwróciło się pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) do Prezydenta W. o wystąpienie do poczty w celu wskazania miejsca pozostawienia przez doręczającego powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru zakwestionowanej decyzji przez "A" – przesyłki listowej adresowanej do "A" ([...] W., ul. [...]), nadanej jako list polecony R [...]. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kolegium uzyskało informację, że "zawiadomienie informujące o przesyłce w Urzędzie Pocztowym W., zostało umieszczone w drzwiach siedziby adresata" (zob. znajdujące się w aktach sprawy pismo Kierownika Działu Operacyjnego Biura Zarządzania Ryzykiem i Zgodnością). Przesyłka nie została więc odebrana przez "A" w wyznaczonych terminach, wobec czego w dniu [...] lutego 2012 r. zwrócono ją nadawcy, czyli Prezydentowi W., który – działając na podstawie przepisów art. 44 k.p.a. – pozostawił ją w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. na dzień [...] lutego 2012 r. Z zestawienia daty doręczenia "A" kwestionowanej decyzji i daty wniesienia odwołania wynika, że została ona doręczona odwołującemu się w dniu [...] lutego 2012 r., odwołanie zaś zostało wniesione dnia [...] marca 2012 r., a zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.), który upłynął z dniem [...] marca 2012 r. Kolegium podkreśliło, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia oraz o sposobie i terminie jego wniesienia. Ponadto Kolegium odmówiło "A" przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] lutego 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "A" zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. – przez jego niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 9 k.p.a. – przez nieprawidłowe wskazanie terminu do wniesienia odwołania. Wskazując na dostrzeżone uchybienia "A" wniosło o: "1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 roku i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych". W skardze podniesiono, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło jedynie uchybienie terminu do złożenia odwołania, nie orzekło natomiast o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, co przewiduje art. 134 k.p.a. Już z tej przyczyny zaskarżone orzeczenie wymaga zdaniem "A" wyeliminowania z obrotu prawnego. Według autora skargi: "Z uzasadnienia wynika, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (postanowienia) stronie, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2012 roku, niestety nie wskazano w jakim terminie złożono odwołanie. Jednocześnie organ stwierdził, że w postanowieniu (decyzji) wskazano 14 dniowy termin na złożenie odwołania. Jest to nieprawdą. W pouczeniu wpisano 30 dniowy termin na odwołanie". Dalej w skardze napisano: "Strona nie może ponosić konsekwencji niezgodnego z prawem działania organu. Tym bardziej, że nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i działa sama w przeświadczeniu o prawidłowym działaniu organu. W uzasadnieniu postanowienia SKO najwięcej miejsca poświęcił uzasadnieniu swojej poprzedniej decyzji, co jest o tyle niezrozumiałe, że odwołanie dotyczyło całkiem innej sprawy. Odnosząc się do tego uzasadnienia można stwierdzić, że składając odwołanie od decyzji skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu i wskazał przyczyny uchybienia. SKO nie odniosło się do nich. Wskazało jedynie tryb postępowania przy ustalaniu sposobu doręczenia". "A" zauważyło, że "samo SKO potwierdziło, iż doręczyciel nie dochował wymogów określonych w art. 44 kpa. Tym samym nie mogło przynieść negatywnych skutków dla strony w postaci nie przywrócenia terminu. Z ostrożności procesowej strona skarżąca wskazuje, że SKO również w zaskarżonym postanowieniu zamieściło błędne pouczenie. Z tej przyczyny skarżący składa niniejsze odwołanie w terminie 14 dni". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że również zarzuty strony skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie. Według zasady ujętej w art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, że termin do dokonania czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest terminem ustawowym i wiąże zarówno stronę, jak i organ. Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność tego środka zaskarżenia, i – o ile strona nie złoży wniosku o przywrócenie terminu – organ odwoławczy obowiązany jest wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została skierowana, za pośrednictwem poczty, na adres siedziby strony skarżącej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki w dniu [...] lutego 2012 r. wynika, że doręczyciel – wobec niemożności doręczenia przesyłki stronie – zawiadomił o pozostawieniu jej w odbiorczym urzędzie pocztowym na 14 dni. Jednocześnie zawiadomił o tym adresata przez umieszczenie informacji na drzwiach lokalu. W dniu [...] lutego 2012 r. decyzja organu pierwszej instancji została doręczona adresatowi, odwołanie zaś wpłynęło do organu pierwszej instancji [...] marca 2012 r. (k. 98 akt organu pierwszej instancji). Doręczona stronie decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Tymczasem, jak trafnie dostrzegło Kolegium, skoro pismo stanowiące odwołanie zostało złożone do organu pierwszej instancji już po upływie ustawowego terminu ([...] marca 2012 r.), przeto zaistniała usprawiedliwiona podstawa do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Chybiony jest zarzut strony skarżącej o błędnym ograniczeniu się Kolegium jedynie do "stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania" bez jednoczesnego "stwierdzenia niedopuszczalności odwołania", czego – zdaniem autora skargi – wymaga od organu art. 134 k.p.a. Wadliwość tego zarzutu wynika z niewłaściwej wykładni wspomnianego przepisu, co – jak się wydaje – może być efektem użycia przez ustawodawcę spójnika "oraz" między "stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania" a "stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Tymczasem niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania stanowią odrębne instytucje proceduralne (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97), co powoduje, że wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 602/97, LEX nr 34310) [A. Wróbel, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2012, art. 134, akapit 2]. Jeżeli postępowanie administracyjne wykazało jednoznacznie, że "A" złożyło odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., a wniosek tego podmiotu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania spotkał się z odmową (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2012 r., [...]), przeto Kolegium – stwierdzając zaskarżonym postanowieniem uchybienie terminu do wniesienia odwołania – prawidłowo zastosowało dyspozycję art. 134 k.p.a. Wbrew sugestiom strony skarżącej o niewskazaniu w jakim terminie złożono odwołanie (s. 2, akapit 2 skargi), Kolegium ustaliło i stwierdziło, że odwołanie "A" zostało wniesione [...] marca 2012 r. Nieporozumieniem zdaje się być zarzut wadliwego informowania strony skarżącej o terminach wniesienia odwołania i złożenia skargi do sądu administracyjnego, albowiem Kolegium prawidłowo wskazało, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.), natomiast skargę do sądu administracyjnego zarówno na decyzję, jak i na postanowienie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie decyzji lub postanowienia (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Zarzut strony skarżącej, że także w zaskarżonym postanowieniu Kolegium zamieściło błędne pouczenie (termin trzydziestodniowy) i z tej przyczyny "A" "składa niniejsze odwołanie w terminie 14 dni" (s. 2 skargi, akapit przedostatni), wynika prawdopodobnie z utożsamienia odwołania ze skargą do sądu administracyjnego. Trzeba wreszcie zauważyć, że Sąd nie mógł zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej o "uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 roku i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Z kontekstu wywodów skargi można wnosić, że autorowi skargi chodziło w przywołanym zdaniu o postanowienia (omyłkowo tylko nazwane decyzjami) i że pierwsze z wymienionych postanowień (z [...] sierpnia 2012 r.) dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (i to rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi i oceny w rozpoznawanej sprawie), drugie zaś (z [...] maja 2012 r., [...]) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Co do zgodności z prawem pierwszego z nich, Sąd wypowiedział się właśnie w uzasadnieniu tego wyroku, jeśli zaś chodzi o postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to nie było ono przedmiotem skargi w tej sprawie, co wykluczało badanie jego legalności. Na koniec nie można nie zauważyć, że rozpoznanie wniosku strony skarżącej o "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" nie należy do właściwości sądów administracyjnych (zob. art. 59 k.p.a.). Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.