III SA/Wr 48/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi E. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania skarżących z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania skarżących z miejsca pobytu stałego; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Postępowanie w sprawie wymeldowania E. M. i jej syna M. M. (dalej skarżących) z lokalu położonego we W. przy ul. [...] wszczęto w dniu [...] na wniosek J. P. działającego w imieniu rodziców - właścicieli nieruchomości. Wnioskodawca we wniosku podniósł, że skarżący nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu. Od października 2007 r. bowiem przenieśli swoje centrum życiowe poza granice kraju (do USA ), gdzie przebywają do dnia dzisiejszego. Rodzice – w imieniu których występuje - w zaistniałej sytuacji chcą przeznaczyć przedmiotową nieruchomość na sprzedaż. Przesłuchany w charakterze świadka - Z. M., ojciec M. M., jego pełnomocnik oraz były mąż E. M., oświadczył, iż jest upoważniony do odbioru wszelkiej korespondencji kierowanej do syna i byłej żony. Stwierdził, że osoby te nie zamieszkuje w przedmiotowej nieruchomości, syn we wrześniu 2007r. wyjechał do USA na praktykę, a matka pojechała razem z nim. Oświadczył, że nieruchomość położona we W. przy ul. [...] stanowi ich centrum życiowe, a nieobecność ma wyłącznie charakter czasowy. Nie jest ich zamiarem trwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu i z pewnością powrócą i trwale za M. ją pod wskazanym adresem. Wymienione osoby wiedzą o toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym ich interesu prawnego. Podniósł także, że pełnomocnictwo, którym posługuje się wnioskodawca, na dzień dzisiejszy nie powinno obowiązywać bowiem udzielone zostało mu przez jego rodziców wspólnie. Natomiast w chwili składania niniejszego żądania ojciec wnioskodawcy już nie żył. Z kolei skarżąca w swoich pisemnych wyjaśnieniach nadesłanych do organu pierwszej instancji podniosła, że zamierza powrócić do kraju, nie wskazała jednak jego terminu. Podała, że syn dostał propozycje praktykowania w M.. Jest to intratna propozycja dla najlepszych studentów, dlatego podjęli decyzję o wyjeździe. W związku z powyższą sytuacją organ pierwszej instancji wystąpił do policji w celu przeprowadzenia kontroli meldunkowej na okoliczność zamieszkiwania wymienionych osób w lokalu przy ul. [...] we W.. W odpowiedzi pismem z dnia [...] (nr L.dz. [...]) uzyskano informację, że podczas przeprowadzanych czynności przez policję mimo wielokrotnych kontroli w przedmiotowym lokalu nikogo nie zastano. W rozmowie z sąsiadami ustalono, że pod wskazanym adresem sporadycznie przebywa były mąż skarżącej. Natomiast, skarżąca i jej syn około 8 miesięcy temu wyjechali na stałe do USA. W tym stanie, decyzją z dnia [...] ([...]), Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu skarżących z lokalu przy ul. [...] we W.. W uzasadnieniu wskazano, że powyższe ustalenia faktyczne pozwalają wyprowadzić wniosek, że skarżący dobrowolnie opuścili dotychczasowe miejsce pobytu stałego i przenieśli centrum życiowe poza granice kraju. Bezspornym w omawianej sprawie jest fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu przez wymienionych, co potwierdza również przeprowadzona w sprawie kontrola meldunkowa policji. Sytuacja ta, zdaniem organu, spełnia przesłankę wymeldowania, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U 2006 r. Nr 139, poz. 993). W odwołaniu wskazano, że skarżąca M. w przedmiotowym lokalu od 1974 r., pomagała przy budowie domu i żerowała pożyczki, natomiast jej syn zamieszkuje w nim od urodzenia, tj. od 1984 r. Podniesiono w odwołaniu, że w lokalu pozostał cały dobytek skarżących, że mają zamiar powrócić do Polski. Wskazano także, że wnioskodawca przy załatwieniu sprawy posługuje się pełnomocnictwem, które straciło moc prawną. Rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że w przypadku skarżących zostały spełnione przesłanki art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym miejscem pobytu stałego osoby jest miejscowość, lokal, w którym znajduje się jej centrum życiowe. Natomiast "o opuszczeniu miejsca pobytu stałego" można mówić wówczas gdy osoba, której postępowanie dotyczy, fizycznie nie przebywa w lokalu, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe oraz, gdy nieprzebywanie w tym lokalu jest wynikiem woli tej osoby. Przez termin "wola" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu, należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Zdaniem organu materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie stanowi dostateczną podstawę do uznania, że skarżący opuścili lokal położony przy ul. [...] O ile pobyt syna poza stałym miejscem zameldowania z powodu praktyki można by uznać za okoliczność potwierdzającą czasową nieobecność w miejscu zameldowania na pobyt stały, o tyle fakt, że na praktykę pojechała z nim matka daje podstawę do uznania, że skarżący opuściły lokal przy ulicy [...] we W. z zamiarem zmiany miejsca zamieszkania. Werbalne deklarowanie przez skarżących woli koncentrowania w przyszłości pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we W., nie jest okolicznością uzasadniającą uznanie, że przedmiotowy lokal rzeczywiście stanowi ich miejsce pobytu stałego. W uzasadnień podniesiono także, że kwestia nakładów finansowych poniesionych na mieszkanie pozostaje bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie. Przepisy meldunkowe służą wyłącznie rejestracji danych o miejscu pobytu osób i nie mogą być wykorzystywane do realizacji innych celów pozaustawowych. Natomiast ocena prawdziwości udzielonego pełnomocnictwa pozostaje poza obszarem kompetencji Wojewody D.. W zakończeniu uzasadnienia wskazano, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący swoje życie osobiste koncentrują poza adresem zameldowania na pobyt stały, spełniając tym samym przesłankę wymeldowania z 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. W jej uzasadnień podniesiono, że skarżący opuścili przedmiotowy lokal bez zamiaru zmiany miejsca stałego zamieszkania.. Skarżący M., jako student Wydziału Informatyki i Matematyki Uniwersytetu W., otrzymał za wzorowe osiągnięcia na uczelni propozycję wyjazdu czasowego na kontrakt - praktykę zawodową do USA w firmie M.. W związku z faktem bardzo bliskiej więzi matki z synem, również skarżąca postanowiła pojechać z nim. W momencie wyjazdu, oboje nie posiadali się z zamiarem stałego wyjazdu z Polski do USA, jak również świadomie nie wymeldowali się ze stałego miejsca pobytu, czyli z ulicy [...]. W mieszkaniu pozostawili cały swój dorobek życiowy (zarówno dobra materialne jak i niematerialne). W uzasadnieniu podniesiono także, że pełnomocnictwo wnioskodawcy utraciło ważność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca wskazała, że powróciła do kraju [...]. Natomiast syn nadal studiuje w Ameryce, jest na urlopie dziekańskim, udzielonym przez władze Uniwersytetu W. do [...] Na rozprawie przedłożono do akt sprawy kserokopie stron indeksu Uniwersytetu W. odzwierciedlających urlop dziekański. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrole działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym również na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji uchybiają obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego postanowieniami, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Dlatego źródłem powinności organu administracji dokonania czynności wymeldowania jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym miejscu, czy też nie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., V. SA 3089/03, LEX 160723). W tym stanie rzeczy, w sprawie, jako wymaganą prawem przesłankę wymeldowania skarżących wskazać należało ustanie ich pobytu w spornym lokalu. Nie ma znaczenia w sprawie podnoszona przez skarżących okoliczność istnienia konfliktu majątkowego w rodzinie. Nie ma także znaczenia kwestia ważności pełnomocnictwa wnioskodawcy w przedmiocie wymeldowania skarżących. Zostało ono bowiem udzielone przez obojga rodziców, a nie jedynie przez zmarłego później ojca. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne. Wskazując, że opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. (wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. V SA 2323/02, LEX nr 159183). Wskazuje się w orzecznictwie, że opuszczanie lokalu jest to nie tylko fizyczne nieprzebywanie ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 133/06, LEX nr 327831). W przedmiotowej sprawie ustalenia wymagało więc, czy zachowanie skarżących nosi znamiona czy też nie opuszczenia spornego lokal w sposób dobrowolny i trwały, w powyższym znaczeniu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący opuściła lokal przy ul. [...] we wrześniu 2007 r., wyjeżdżając do USA. Nie budzi wątpliwości fakt, że opuszczenie przez nich miejsca zameldowania miało charakter dobrowolny. Pozostaje kwestia, czy to opuszczenie miało charakter trwały. Jak już wskazano, o trwałości opuszczenia miejsca pobytu świadczy zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych oraz brak woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania. Przy ocenie tego zamiaru nie można poprzestać jedynie na oświadczeniu zainteresowanych osób lecz winno się uwzględnić wszystkie okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Ustalenie powyższego stanu podlega określonym zasadom Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady regulują przede wszystkim przepisy normujące postępowanie dowodowe (zwłaszcza art. 77 i 80 k.p.a.), nakazujące wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z ustaloną linią orzecznictwa, organ administracji państwowej z urzędu przeprowadza dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie uchybiono tym wymogom, nie zostało w sposób dostateczny w świetle wymogów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wyjaśnione, czy w tym konkretnym przypadku doszło, czy też nie doszło, do opuszczenia miejsca stałego zameldowania przez skarżącego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 wskazanej wcześniej ustawy. Przeprowadzone bowiem postępowanie dowodowe nie wykazało w sposób jednoznaczny, że opuszczenie przez skarżących spornego lokalu miało charakter trwałego. Wskazać należy, że za miejsce stałego pobytu uznaje się miejsce, w którym zainteresowana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe. Niemniej, zachowania poprzez które przejawia się przebywanie danej osoby na stałe w konkretnym lokalu, mogą mieć w poszczególnych przypadkach różną postać lub częstotliwość, co może wiązać się z sytuacją życiową danej osoby, np. z nauka, czy zdobywaniem kwalifikacji zawodowych wymagająca wyjazdu za granicę. Wieloaspektowość stanu przebywania na stałe w danym lokalu prowadzi do wniosku, iż sam fakt przejściowej nieobecności, czy też występowanie dłuższego okresu fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że doszło do opuszczenia stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. O istnieniu przesłanki opuszczenia, czy też nie opuszczenia miejsca stałego pobytu w sposób trwały, można mówić wtedy, gdy całokształt zachowań zainteresowanej osoby będzie wskazywał, iż lokal, w którym była na stałe zameldowana jest nadal miejscem koncentracji jej interesów życiowych lub przestał być tego rodzaju miejscem (zob: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2007 r, IV SA/Wa 2451/06, LEX nr 322339). Wskazać należy, w powyższym kontekście, że wydając decyzję organy meldunkowe nie wykorzystały wszystkich możliwych środków dowodowych, w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. Nie zweryfikowano prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy odnośnie opuszczenia przez skarżących spornego lokalu na trwałe, poprzez przesłuchanie sąsiadów, czy poprzez oględziny tego lokalu, w celu potwierdzenia (lub wykluczenia), czy znajdują się tam rzeczy osobiste skarżących, świadczące o charakterze opuszczenia mieszkania. Nie wyjaśniona przyczyn wyjazdu i charakteru pobytu syna skarżącej w USA, poprzez uzyskanie stosownej informacji od władz uczelnia, także nie podjęto próby wyjaśnienia, czy sytuacja życiowa, rodzinna wymagała także jednoczesnego wyjazdu matki i syna. Organ pominął więc środki dowodowe, które mogły mieć znaczenie dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego i usunięcia pojawiających się w sprawie licznych wątpliwości. Doszło w ten sposób do ewidentnego naruszenia art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a., po myśli którego "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". W ocenie składu orzekającego Sądu, w kontekście cytowanej normy, nie można było poprzestać jak to uczynił organy meldunkowe, na uznaniu, że skoro z informacji Policji i wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że skarżący nie przebywa w miejscu zameldowania stałego to nastąpiło trwałe opuszczenie miejsca zamieszkania połączone z skoncentrowaniem centrum życiowego w innym lokalu mieszkalnym. Wskazać należy w tym miejscu, że skarżąca, pełnomocnik jej syna podnosili, że opuścił miejsce stałego zameldowania ma charakter czasowy, związany z nauką i praktyką studenta Uniwersytetu W. poza granicami kraju, a nie w związku z założeniem nowego ośrodka swoich interesów osobistych i majątkowych. Nie można przyjąć jak to uczynił organ meldunkowy, że o ile pobyt syna poza stałym miejscem zameldowania z powodu praktyki jest okolicznością potwierdzającą czasową nieobecność w miejscu zameldowania na pobyt stały, to fakt, że na praktykę pojechała z nim matka jest okolicznością przesądzającą, że skarżący opuścili przedmiotowe mieszkanie z zamiarem zmiany miejsca zamieszkania, na zasadzie gołosłownego uznania, że deklarowana przez skarżących wola koncentrowania w przyszłości pobytu stałego w lokalu przy ul. [..]we W. jest jedynie werbalnym stwierdzeniem. A więc bez ustalenia tego zamiaru na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Należy zważyć w tym kontekście, że w czerwcu 2009 r. skarżąca powróciła do kraju i zamieszkała w spornym lokalu. Podkreślić należy, że w wypadku, gdy w sprawie występują sprzeczne interesy stron reprezentujących diametralnie odmienne racje i argumenty, zadaniem organów administracyjnych jest przede wszystkim dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, także przy użyciu wcześniej wymienionych, dodatkowych środków dowodowych, z których przynajmniej niektóre pozwoliłyby na zobiektywizowanie wszechstronnej oceny wspomnianych racji i argumentów. Niezbędne jest ponadto podanie w rozstrzygnięciu, jakie względy przemawiały za uznaniem jednych, a odrzuceniu drugich, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne, niektóre dowody zostały uwzględnione, a innym odmówiono wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Trudno w tej sytuacji uznać, iż organ meldunkowy działał w granicach swobodnej oceny dowodów, zakreślonej w art. 80 k.p.a., przyjmując za udowodniony fakt, że skarżący opuścił miejsca stałego zameldowania tylko dlatego, że przeprowadzona przez policję kontrola meldunkowa nie potwierdziły ich zamieszkiwania w miejscu stałego pobytu, w sytuacji odmiennych oświadczeń skarżących. W tym stanie, w ocenie Sądu, wobec sprzecznych oświadczenia zainteresowanych stron, jak i ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego meldunkowego, nie wydaje się aby w sposób obiektywny można było przyjąć, że w spornym lokalu znajduje się, lub też nie, centrum życiowe skarżących. W świetle powyższego należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią przepisów zawartych w rozdziale 4 działu II Kodeks postępowania administracyjnego, niezbędne dla wyjaśnienie wszystkich okoliczności spornych. Wszystko to należy uczynić pod kątem oceny opuszczenia lokalu, w znaczeniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.