III SA/Wr 494/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o uzgodnienie wniosku o zmianę koncesji na wydobycie surowca skaleniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. – powołując się na art. 138 § 2 i art. 149 § 3 w zw. z art. 28, art. 31, art. 63 § 1i 2 art.126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 6 pkt 9 i art. 16 ust. 6 i 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem tegoż Wójta z dnia [...] uzgadniającym zmianę koncesji na wydobywanie surowca skaleniowego i przekazało sprawę organowi I instancji w celu jej ponownego rozpatrzenia. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony w dniu [...] przez Towarzystwo Przyjaciół K. , które wystąpiło do Wójta Gminy M. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] w sprawie pozytywnego uzgodnienia wniosku koncesyjnego "A" sp. z o.o., z siedzibą w K., w zakresie zmiany koncesji na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża K. Wnioskodawca wywiódł, że Wójt Gminy M. wydając sporne postanowienie dopuścił się rażącego naruszenia prawa polegającego na pominięciu i wykluczeniu z udziału w tym postępowaniu Towarzystwo Przyjaciół K. Składające wniosek Towarzystwo jako podstawę prawną uzasadniającą przesłankę wznowienia postępowania ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powołało art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy M. – powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. – odmówił wznowienia postępowania, uzasadniając, że w postępowaniu prowadzonym przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] Wójt Gminy M. był jedynie organem uzgadniającym oraz że to Urząd Marszałkowski, jako organ wszczynający postępowanie w sprawie zmiany koncesji dla A sp. z o.o. na wydobycie surowca skaleniowego ze złoża K., określił strony tego postępowania. W takiej sytuacji Wójt Gminy M. – wydając postanowienie z dnia [...] uzgadniające wniosek o zmianę koncesji dla A sp. z o.o. na wydobycie surowca skaleniowego ze złoża K. – powiadomił jako stronę postępowania wspomnianą spółkę, co odpowiadało stanowisku Urzędu Marszałkowskiego. Skoro Towarzystwo Przyjaciół K. nie było stroną postępowania, niemożliwe stało się wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co – według Wójta Gminy M. – musiało prowadzić do zastosowania dyspozycji art. 149 § 3 k.p.a. Wskutek zażalenia Towarzystwa Przyjaciół K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając by organ I instancji rozważył czy w tej spawie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, biorąc pod uwagę treść art. 31 k.p.a. oraz treść postanowień statutu Towarzystwa wynika, że celem jego działalności jest "ochrona naturalnego środowiska a w szczególności chronionego krajobrazu ". Postanowieniem z dnia [...] – wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. – Wójt Gminy M. ponownie odmówił wznowienia postępowania. Organ ten podał, że pismem z dnia [...] został poinformowany przez koncesjobiorcę Firmę " A " Spółka z o. o. w K., że w dacie składania podania o wznowienie postępowania przez Towarzystwo Przyjaciół K., Towarzystwo to było nienależycie reprezentowane, albowiem wniosek o wznowienie tego postępowania podpisała osoba nie pełniąca funkcji Prezesa Zarządu Towarzystwa ani też nie będąca do tego upoważnioną. Organ I instancji podkreślił, że w wyniku podjętych czynności sprawdzających, fakt ten uzyskał pełne potwierdzenie, albowiem zgodnie z otrzymanym statutem Towarzystwa kadencja jego organów statutowych wynosi [...] lata i wygasła z dniem [...], gdyż wybór władz statutowych tego Towarzystwa nastąpił podczas walnego zebrania członków odbytego w dniu [...], a wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania został podpisany w dniu [...] przez K. B. –K., której kadencja, jako Prezesa Towarzystwa upłynęła z dniem [...]. Z tego też względu wniosek Towarzystwa został podpisany przez osobę nieuprawnioną jest niedopuszczalny z mocy samego prawa i skutkuje odmową wznowienia postępowania administracyjnego W efekcie przeprowadzonego postępowaniu zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy M. i przekazało sprawę organowi I instancji w celu jej ponownego rozpatrzenia. Organ drugiej instancji podkreślił, że z materiałów tej sprawy wywieść należy, iż o ile organ I instancji dostrzegł braki w reprezentacji Towarzystwa Przyjaciół K., ograniczone do czasu, gdy wystąpiło ono z podaniem o wznowienie postępowania, powinien był dążyć do ich uzupełnienia, w trybie przewidzianym przepisem art. 64 § 2 k.p.a. Nadto organ II instancji zaznaczył, że z załączonych do materiałów tej sprawy akt rejestrowych Sądu Rejonowego dla W. F. wynika, iż w czasie, gdy organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie braki w reprezentacji Towarzystwa Przyjaciół K. były już usunięte. Organ wywiódł, że działania zarządu Towarzystwa, podjęte po jego wyborze na kolejną kadencję, wskazywały na to, że Towarzystwo Przyjaciół K. dokonało potwierdzenia oświadczenia woli, złożonego w treści wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zaleciło aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wziął pod uwagę, że organizacje społeczne mogą ubiegać się o oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. status podmiotów na prawach strony, o ile w prowadzonym postępowaniu, w tym przypadku związanym z uzgodnieniem zmiany wydanej przedsiębiorcy górniczemu koncesji, ich wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu został przez prowadzący je organ zignorowany. Z tego powodu Wójt Gminy M. powinien w opinii organu II instancji ocenić, czy w świetle przepisu art. 31 § 1 k.p.a. składane przez Towarzystwo pisma i żądania informacji o prowadzonej na tym złożu działalności należy uznać za żądanie dopuszczenia do postępowania uzgadniającego, zakończonego wydanym w dniu [...] postanowieniem. Skarga na przedmiotowe postanowienie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. J. P. [...]. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, że wydając postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 149 § 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów. W uzasadnieniu skarżąca spółka podkreśliła, że w okresie od dnia [...] do dnia [...] - osoby tytułujące się członkami Zarządu Towarzystwa Przyjaciół K. - pomimo ujawnienia w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej - nie posiadały legitymacji do działania w imieniu stowarzyszenia pod nazwą Towarzystwo Przyjaciół K.. Strona zaznaczyła, że domniemanie wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym jest domniemaniem wzruszanym, a więc może być przeprowadzone postępowanie obalające to domniemanie. Zdaniem spółki, w postanowieniu Sądu Rejonowego dla W.-F., w którym Sąd odmówił wykreślenia wpisu dotychczasowego zarządu Towarzystwa Przyjaciół K. Sąd Rejonowy stwierdził jedynie brak podstaw do wykreślenia wpisu wobec dokonanego na kadencję [...] – [...] wyboru składu osobowego zarządu i komisji rewizyjnej oraz faktu, że wybór osób pokrywa się z aktualnym wpisem w dziale 2 rubryka 1 i 2. Stąd też wobec tożsamości osób, których dane miałyby zostać wykreślone z rejestru z osobami, które powinny zostać w związku z dokonanym wyborem na kadencję [...]-[...] w rejestrze ujawnione Sąd odmówił wykreślenia wpisu w rejestrze. Nie oznacza to jednak przyznania przez Sąd legitymacji do działania w imieniu Towarzystwa Przyjaciół K. w okresie po [...] do dnia [...] osobom , których kadencja wygasła z dniem [...]. W ocenie skarżącej Spółki "A" brak formalny podania, jego podpisanie przez osobę nieuprawnioną, był nieusuwalny gdyż w dacie wnoszenia podania o wznowienie postępowania Towarzystwo Przyjaciół K. nie posiadało osób uprawnionych do jego reprezentacji. Nadto, niemożliwe jest w przekonaniu skarżącej spółki potwierdzenie przez obecnych członków zarządu Towarzystwa Przyjaciół K. z mocą wsteczną- czynności z daty, kiedy nie byli osobami uprawnionymi do reprezentacji wskazanego towarzystwa. Strona wywiodła, że o ile nie było możliwe usunięcie braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania to zasadne było wydanie przez organ I instancji postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skarżąca spółka podkreśliła, ze organ I instancji nie naruszył art. 31 k.p.a. wydając przedmiotowe postanowienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] "A" sp. z o.o., nie zmieniła stanowisko w sprawie i dodatkowo podkreśliła, że interpretacja dokonywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. prowadzi do sankcjonowania działania osób, które nie przestrzegają obowiązujących przepisów. Pismem z dnia [...] uczestnik postępowania Towarzystwo Przyjaciół K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym zgonie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), w tym także na postanowienia samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienie uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy podkreślić, iż sporne postanowienie nie naruszało przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego w sposób, który usprawiedliwiałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej – składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co – w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a. a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika wprost, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, daje się zauważyć, że organy procedujące w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 k.p.a., przedwcześnie podjęły się badania (analizy) przyczyny wznowienia postępowania wskazanej przez wnioskodawcę i ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czym naruszyły art. 149 § 2 w zw. z § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex Nr 47857; z 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, Lex 54724; z 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Lex Nr 437529). W tym miejscu należy również przywołać fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 529/05, Lex nr 206541, zgodnie który. " Jak długo organ administracji nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania trybie art. 149 § 1 k.p.a., może rozważać zasadność wniosku o wznowienie jedynie w kategoriach art. 145 § 1 k.p.a.. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne." oraz fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Lex nr 424799,gdzie Sąd zaznaczył "Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 §3 k.p.a. w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim jedynym zresztą przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Gdy zaś chodzi o odmowę wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, to wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) następuje po wznowieniu postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 402/05, Lex Nr 198867). W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu okoliczność, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego (celowe podkreślenie Sądu) uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista. W sprawie tej istniały bowiem wyraźne wątpliwości czy składające wniosek o wznowienie Stowarzyszenie Przyjaciół K. posiadało w momencie składania wniosku zdolność do podejmowania czynności prawnych, czy też tej zdolności nie posiadało. Świadczą o tym jednoznacznie istotne rozbieżności między stanowiskiem organów, wnioskodawcy oraz skarżącej spółki a także zgromadzona dokumentacja. Z akt administracyjnych można wywnioskować, że wątpliwości takie miał z pewnością organ I instancji, który domagał się stosownego wyjaśnienia od Stowarzyszenia Przyjaciół K.. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w dacie wydania postanowienia Wójta Gminy M. , czyli w dniu [...], zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. –F. we W., Wydział [...] [...] Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] przedłożonego do akt administracyjnych przez skarżącą spółkę Towarzystwo Przyjaciół K. działało przez powołane w statucie organy. W czasie Walnego Zebrania członków w dniu [...] wybrano władze Towarzystwa na nową dwuletnią kadencję. Należy przy tym pokreślić, że skład osobowy zarządu i komisji rewizyjnej na kadencję [...] – [...] nie uległ zmianie i w myśl. § [...] ust. [...] statutu oświadczenie woli w imieniu Towarzystwa mogło być składane przez Prezesa Zarządu K. B.-K.. Stąd też organ I instancji naruszył art. 149 § 3 k.p.a. uznając wniosek o wznowienie postępowania za niedopuszczalny z mocy samego prawa. Nadto jeżeli w rozpoznawanej sprawie istniały zasygnalizowane wątpliwości co do statusu skarżącego w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ właściwy do wznowienia postępowania powinien – po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie – wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., by następnie móc przystąpić do badania istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a Z powyższych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.