III SA/Wr 494/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który – wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) – uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (nr [...]), w której organ ten utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. odmawiającą M. K. umorzenia należności z tytułu: składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy – w łącznej kwocie [...]zł; za zatrudnionych pracowników (w części finansowanej przez płatnika składek – w kwocie [...] zł; należności z tytułu opłat dodatkowych – w kwocie [...] zł; odsetek od nieopłaconych składek – w kwocie [...] zł) oraz umarzającą postępowanie w zakresie należności głównej w kwocie [...] zł. Z uzasadnienia tamtego wyroku WSA we Wrocławiu wynika, że powodem wyeliminowania z obrotu decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] r. było podpisanie tego orzeczenia przez te same osoby, które podpisały również wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Sąd zalecił wówczas ponadto, aby – rozpatrując raz jeszcze wniosek strony – organ rozważył "merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, jak i na rozprawie w dniu [...] r., dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji". Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., ostatecznie odmawiając stronie umorzenia zaległości, o których była mowa. Decyzja z dnia [...] r. (nr [...] ) została tym razem podpisana jednosobowo przez Dyrektora Oddziału ZUS we W., który nie brał udziału w sprawie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. W pierwszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] r. (s. [...]-[...]) organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie (s. [...]-[...]) przytoczył brzmienie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.u.s."), przepisu wymieniającego taksatywnie okoliczności, w których – z woli ustawodawcy – zachodzi stan całkowitej niewypłacalności dłużnika, umożliwiający umorzenie jego zaległości wobec ZUS z tytułu samych składek na ubezpieczenie oraz należności ubocznych. Na kanwie dopiero co wskazanego uregulowania – w rozważaniach pomieszczonych na s. [...]-[...] uzasadnienia – organ wykluczył istnienie okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 w punktach 1-4a u.s.u.s. Przyznał jednak, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza brak majątku (ruchomego i nieruchomości), z których można prowadzić egzekucję, a więc okoliczność wymienioną w punkcie 5 ustępu 3 przytoczonego artykułu. Wobec stwierdzenia stanu całkowitej niewypłacalności, ZUS skonstatował jednocześnie, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W dalszej części uzasadnienia (s. [...]) podkreślono, iż ustawodawca wyposażył Zakład w uznanie administracyjne, skoro organ ten jedynie "może" umorzyć zaległości. Dla wsparcia tego twierdzenie przywołano stosowne judykaty sądowe i sądowoadministracyjne. Następnie (s. [...]-[...] uzasadnienia) organ przedstawił sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy. W tym zakresie wskazano następujące okoliczności: zainteresowany pozostaje w gospodarstwie domowym wraz z żoną i [...], choć zamieszkują oni wespół z [...] strony, partycypując w utrzymaniu tego mieszkania; sam wnioskodawca jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem (od [...] do [...] r.) w wysokości od [...] zł do [...] zł netto; żona przebywa na urlopie [...] do dnia [...] r. (z tym dniem kończy się jej okres zatrudnienia, a pracodawca nie wykazuje zainteresowania przedłużeniem umowy o pracę); żona otrzymuje zasiłek [...] w kwocie [...] zł, a od organów pomocy społecznej otrzymała w [...] r. wsparcie, w postaci zasiłku [...] ([...] zł) oraz dodatku z tytułu [...] ([...] zł); deklarowane przez wnioskodawcę, miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym i związane z utrzymaniem dziecka kształtuję się na poziomie [...] zł; zainteresowany nie posiada żadnych innych dochodów, ale także żadnych zadłużeń. Analizując przedstawione okoliczności faktyczne (s. [...] uzasadnienia) organ drugiej instancji przyznał, iż obecna sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna, podkreślając jednak, że posiada on stałe źródło dochodów. Zdaniem ZUS, obawa utraty zatrudnienia przez żonę oraz przekonanie zainteresowanego o braku perspektyw mają charakter zdarzeń przyszłych i niepewnych i nie mogą stanowić podstawy do umorzenia zaległości, ponieważ ocena powinna być dokonywana według stanu z chwili rozstrzygania sprawy przez organ, a nie odnosić się do przewidywań (organ przywołał kolejne orzeczenie WSA w Warszawie na wsparcie takiego twierdzenia). W ostatnim merytorycznym akapicie uzasadnienia odwołano się do następnego rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnego, wedle którego dochodzenie zaległości, z wykorzystaniem wszelkich środków przymusu, jest powinnością ZUS, który jest także zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu publicznoprawnymi należnościami z tytułu składek. Zakład, jako dysponent składek, podejmuje rozstrzygnięcia w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego, konfrontując interes dłużnika z interesem ogólnospołecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – wywiedzionej przez pełnomocnika strony – zarzucono, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a to art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a to: a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie pełnego materiału dowodowego, b) art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przytaczając takie zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi skonkretyzowany każdy z zarzutów, posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Autorka skargi nawiązała także do uzasadnienia poprzedniego wyroku tutejszego Sądu (z dnia [...] r., [...]), wyrażając zapatrywanie, że organ nie wykonał zawartych tam wskazówek. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dla dokonania prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, w wypadku ponownego rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, istotnego znaczenia nabiera ponadto postanowienie art. 153 tej samej ustawy, zgodnie z którym: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie tern sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Mając na uwadze wskazane zasady weryfikacji dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. W świetle wcześniej cytowanego art. 153 p.p.s.a., ZUS był zobowiązany zastosować się do wskazań określonych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku tutejszego Sądu (z dnia [...] r., [...]), wydanego w niniejszej sprawie. W istocie zawarto tam dwie dyspozycje: 1) wyeliminowania od udziału w orzekaniu osób, które uczestniczyły w wydaniu decyzji z dnia [...] r., 2) ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji wszystkich zarzutów sformułowanych przez stronę w poprzedniej skardze, a także tych, które wyartykułował pełnomocnik zainteresowanego na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, o którym aktualnie mowa. Organ uwzględnił bez wątpienia pierwsze z wymienionych zaleceń, o czym wspomniano już wcześnie, w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Dla składu Sądu orzekającego obecnie w sprawie bezsporne jest jednak również i to, że rozpatrując raz jeszcze wniosek strony o umorzenie zaległości, w trybie nadzoru instancyjnego, ZUS nie wykonał drugiego zalecenia pomieszczonego w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. ([...]), co najmniej w zakresie zarzutu nierozważenia relacji między interesem społecznym a interesem strony, postawionego przez pełnomocnika skarżącego w czasie rozprawy poprzedzającej bezpośrednio wydanie tamtego roku. W tym zakresie ograniczono się bowiem w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji jedynie do przytoczenia tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r. (V SA/Wa 1231/07), w której tamten Sąd sformułował dyrektywę "konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym" jako powinność organu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia zaległości (zob. ostatni merytoryczny akapit uzasadnienia skarżonej decyzji – s. [...]). Tymczasem – jak słusznie podniesiono w skardze – przy wykonaniu zaleceń tutejszego Sądu nie chodziło wcale o samo tylko potwierdzenie istnienia obowiązku organu w tym zakresie (skoro wynika on bezpośrednio z treści art. 7 in fine k.p.a.), lecz o dokonanie realnej (rzeczywistej) konfrontacji obu wartości ("słusznego interesu skarżącego" oraz "interesu społecznego"), przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy. Takiej konfrontacji – której wyraz organ był zobowiązany dać bezpośrednio w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji – nie może zastąpić ogólnikowe jedynie stwierdzenie o istnieniu w tym zakresie powinności organu. Na podstawie takiego stwierdzenia, będącego w istocie namiastką analizy konkretnych okoliczności danej sprawy, które przemawiają za preponderancją któregoś z wymienionych interesów, można przecież odmówić uwzględnienia każdego wniosku o umorzenie zaległości. Wypada się zgodzić ze stanowiskiem, że instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, zważywszy sposób jej normatywnego uregulowania oraz obowiązek szczególnej dbałości organów o stan publicznoprawnych środków przeznaczonych na ubezpieczenie społeczne. Okoliczności te nie mogą jednak prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania (bądź braku) w konkretnej sprawie. Uwagi poczynione w końcowym fragmencie poprzedniego akapitu tyczą również twierdzeń organu o swobodzie decydowania w przedmiocie umorzenia zaległości. Zgodnie z jednolitą w tym zakresie linią orzecznictwa sądowego i sądowoadministracyjnego, konstrukcja art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. przewiduje uznanie administracyjne w tym sensie, że nawet stwierdzenie stanu całkowitej nieściągalności (w rozumieniu ustępu 3 tego artykułu) nie musi jeszcze przesądzać o umorzeniu zaległości. Swobodne uznanie administracyjne, nie może być jednak mylone z uznaniem dowolnym (celowe podkreślenie składu orzekającego). Tymczasem w rozpoznawanym przypadku organ ograniczył się w tym zakresie do: 1) podkreślenia, że może (choć nie musi – tak zwłaszcza w odpowiedzi na skargę) umorzyć zaległości, ze wskazaniem konkretnych judykatów opowiadających się za uznaniowym charakterem wydawanych tym zakresie decyzji; 2) przyznał, że obecna sytuacja materialna skarżącego jest trudna; 3) zwrócił uwagę, że posiada on jednak stałe źródło dochodów; 4) stwierdził (ze wsparciem w tezie innego orzeczenia sądowoadministracyjnego), że oceniać może jedynie aktualną sytuację zainteresowanego, a nie perspektywy przez niego rysowane (chodziło zwłaszcza o kwestię prawdopodobnego ustania zatrudnienia żony skarżącego). Pierwszy argument ogranicza się wyłącznie do wskazania formalnych podstaw potwierdzających funkcjonowanie w tego typu sprawach konstrukcji decyzji uznaniowych. Drugi przemawiałby wręcz za uwzględnieniem wniosku strony. Trzeci argument – wbrew pozorom – nie prowadzi wcale do odmiennej konkluzji, skoro mimo stałego dochodu z pracy organ ponad wszelką wątpliwość stwierdził stan niewypłacalności zainteresowanego. Stan ten może oczywiście ulec poprawie, ale tego typu ocena ma już wszak charakter wyłącznie prognozy, a nie uwzględnienia stanu aktualnego. Kłóci się zatem z ostatnim argumentem wyeksponowanym przez sam organ w zakresie obecnie poruszanej kwestii. Dotychczasowe wywody – szczególnie zaś te, w których Sąd nawiązał do faktu niedokonania przez organ konfrontacji interesu skarżącego z interesem społecznym, na podstawie rzetelnej analizy konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy – prowadzą w konsekwencji do ostatecznej konkluzji o wydaniu weryfikowanej decyzji z naruszeniem następujących przepisów postępowania: art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., co obligowało do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" tej ostatniej ustawy (pkt I sentencji wyroku). Rozpatrując ponownie wniosek zainteresowanego w trybie nadzoru instancyjnego należy: 1. skonfrontować interes wnioskodawcy z interesem społecznym, wskazując konkretne okoliczności tej sprawy przemawiające za przewagą któregoś z nich; 2. dokonać pełnej, swobodnej (a nie ogólnikowej, przez co dowolnej) oceny całego materiału dowodowego: • opierając się na ustaleniach aktualnych w momencie podejmowania ponownego rozstrzygnięcia (co będzie być może wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego), a ponadto • koncentrując się na wyeksponowaniu tych konkretnych okoliczności, które przemawiają za uwzględnieniem wniosku lub – przeciwnie – uzasadniają odmowę umorzenia zaległości. Pełna, szczegółowa ocena przeprowadzona w obu wskazanych płaszczyznach powinna być zawarta w uzasadnieniu nowego orzeczenia ZUS. Orzeczenie o kosztach (punkt II wyroku) wydano kierując się dyspozycją art. 200 oraz art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a., w związku z § 18 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w pkt. III wyroku wynika z uwzględnienia dyspozycji art. 152 p.p.s.a.