III SA/Wr 494/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 25 września 2025 r. nr XIX/449/25 w przedmiocie pozbawienia dróg i odcinków dróg kategorii dróg wojewódzkich I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 lit b oraz ust. 2; II. zasądza od Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 5 listopada 2025 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 581) – dalej: u.s.w. oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej p.p.s.a. wniósł do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Nr XIX/449/2025 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 25 września 2025 r. w sprawie pozbawienia dróg i odcinków dróg kategorii dróg wojewódzkich (dalej Uchwała), żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2. W skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru zarzucił Sejmikowi Województwa Dolnośląskiego (dalej też SWD, Sejmik) podjęcie Uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889). Zaskarżoną Uchwałą, w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, Sejmik, powołując się na art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889) – dalej: u.d.p. pobawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi w granicach gminy Siechnice: od granicy miasta Wrocławia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 372 w Żernikach Wrocławskich o długości 249 m. Jednocześnie w § 1 ust. 2 zawarto stwierdzenie, iż "Pozbawienie, o którym mowa w ust. 1 dokonuje się z mocą od dnia 1 styczbia roku następującego po roku, w którym nastąpi zaliczenie pozbawianej srogi oraz odcinków dróg wojewódzkich do nowej kategorii". Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi, w świetle art. 10 u.d.p., organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1); pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2); pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie mogą być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3). A zatem istotne jest, czy przed podjęciem uchwały wypełniona została procedura określona przepisami ustawy. Jak jednak ustalił organ nadzoru, do dnia 30 września 2025 r. Rada Miejska w Siechnicach nie podjęła stosownej uchwały zaliczającej drogę, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b Uchwały do sieci dróg gminnych. Z doręczonego Wojewodzie pisma Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 14 października 2025 r. wynika, że Burmistrz Siechnic wyrażał negatywne stanowisko w sprawie przejęcia drogi i jej zaliczenia do kategorii drogi gminnej, w związku z czym doszło do spotkania w siedzibie Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu (DSDiK), zakończonego deklaracją stron o współpracy w przedmiotowej sprawie. Z kolei Burmistrz Siechnic w piśmie z 30 października 2025 r. wyjaśnił na odpowiedzi na pismo Wojewody, że do końca września 2025 r. nie została podjęta uchwala w sprawie zaliczenia wskazanego odcinka drogi wojewódzkiej DW395 przebiegającego na obszarze gminy Siechnice do kategorii dróg gminnych ze względu na brak ustosunkowania się do warunków przedstawionych DSDiK. W powyższej sytuacji Wojewoda podniósł we wniesionej skardze, że podjęcie przez SWD uchwały o pozbawieniu ww. odcinka drogi wojewódzkiej DW395 kategorii drogi wojewódzkiej pomimo, że nie doszło do jego zaliczenia do kategorii drogi gminnej, było niedopuszczalne i naruszało art. 10 ust. 3 u.d.p. Ustawodawca nie dopuszcza sytuacji, w której w wyniku pozbawienia przez jeden organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i braku jednoczesnego zaliczenia drogi do innej kategorii doszłoby do sytuacji niepewności sytuacji prawnej co do charakteru drogi. Sejmik Województwa Dolnośląskiego zobowiązany był zatem dyspozycją art. 10 ust. 3 u.d.p. do podjęcia uchwały w sytuacji uzyskania stanowisk gwarantujących zaliczenie drogi do innej kategorii, nie domniemując o zdarzeniu przyszłym i niepewnym. Organ nadzoru podniósł również, że zawarte w § 1 ust. 2 Uchwały stwierdzenie, zgodnie z którym pozbawienie, o którym mowa w § 1 ust. 1, dokonuje się z mocą od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpi zaliczenie pozbawianej drogi oraz odcinków dróg wojewódzkich do nowej kategorii również narusza art. 10 ust. 3 . Ustawodawca przesądził w nim bowiem, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego, to inny organ, tu: Sejmik Województwa Dolnośląskiego, nie może modyfikować intencji ustawodawcy tłumacząc się niepewnością podjęcia stosownej uchwały przez inny organ i stanowiąc, że pozbawienie drogi kategorii dokonuje się z mocą od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpi zaliczenie pozbawianej drogi oraz odcinków dróg wojewódzkich do nowej kategorii. Przepisy aktów normatywnych, w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, muszą charakteryzować się jasnością i pewnością przepisów do ich stosowania w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, ż w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 lit b zaskarżona Uchwała została opracowana na podstawie wcześniejszych ustaleń z gminą Siechnice, która na spotkaniu 5 sierpnia 2025 r. zadeklarowała współpracę w kwestii podjęcia odpowiedniej uchwały zaliczającej odcinek drogi wojewódzkiej nr 395 do kategorii dróg gminnych. W ślad za spotkaniem Burmistrz Siechnic pismem WUID-ZZDM.7210.1.2025 podtrzymał swoją deklarację pod warunkiem zapewnienia pokrycia kosztów ewentualnej przebudowy przedmiotowego odcinka drogi oraz pod warunkiem ponoszenia kosztów jego utrzymania. W odpowiedzi na to pismo DSDiK wyjaśniła , że zgodnie z przepisami art. 25 u.d.p. koszty będzie ponosił zarządca, który wystąpi z inicjatywą przebudowy. Na chwilę obecną Województwo Dolnośląskie nie przewiduje w planie rozwoju sieci drogowej przebudowy tego odcinka drogi – nie może więc być inicjatorem takiej przebudowy ani zapewnić jej finansowania, co jednak nie wyklucza wystąpienia z taką inicjatywą przez Prezydenta Wrocławia. Niezależnie od tego, który zarządca wystąpi o przebudowę drogi, finansowanie tego zamierzenia będzie się odbywać zgodnie z regulacjami u.d.p. Jednocześnie zapewniono Burmistrza Siechnic o pokryciu kosztów utrzymania drogi wojewódzkiej nr 395 pozostającego w jej kompetencjach. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono też określony w § 1 ust. 2 Uchwały termin pozbawienia i zaliczenia spornego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii nie jest sprzeczny z art. 10 ust. 3 u.d.p., bowiem to, że Uchwała nie nabierze mocy prawnej od 1 stycznia 2026 r. wynika z braku wypełnienia przez Burmistrza Siechnic wcześniejszych deklaracji - co powoduje jednocześnie przesunięcie czasu wejścia w Zycie tej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b. Przepis art. 10 ust. 3 u.d.p. nie narzuca obowiązku wskazania w którym roku 1 stycznia nastąpi zaliczenie drogi do nowej kategorii dróg, w związku z czym nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności Uchwały w tym zakresie. Ponadto zgodnie z zasadą jednolitości odcinka drogi danej kategorii, droga danej kategorii musi zaczynać się i kończyć na drodze tej samej kategorii, bądź wyższej kategorii, a nie na granicy administracyjnej. Wobec powyższego uchwała obejmuje oprócz odcinka 4281 m drogi wojewódzkiej nr 395 w granicach miasta Wrocławia, również odcinek drogi wojewódzkiej nr 395 o0 długości 250m na obszarze gminy Siechnice ( od granicy miasta Wrocławia do skrzyzowaniaw z droga wojewódzką nr 372), co pozwoli na utrzymanie jednolitej kategorii drogi na odcinku od drogi krajowej nr 94 do drogi wojewódzkiej nr 372. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 935 - dalej jako p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych poddane jest między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola zgodności z prawem aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy należy do organów nadzoru, którymi są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 78 ustawy z 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa – Dz.U. z 2025 r., poz. 581, dalej u.s.w.). Nadzór nad działalnością województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 79 u.s.w.), zaś zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w. przewiduje, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W trybie nadzorczym organ nadzoru orzeka na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w. o nieważności uchwały organu samorządu województwa sprzecznej z prawem w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 81. Po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 82c u.s.w.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda wniósł w oparciu o powyższą podstawę prawną skargę na wskazane na wstępie regulacje Uchwały, dotyczące pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi w granicach gminy Siechnice: od granicy miasta Wrocławia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 372 w Żernikach Wrocławskich o długości 249. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.w., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 82 ust. 5 u.s.w.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Poglądy można w pełni przenieść na regulacje dotyczące naruszenia prawa przez uchwały samorządu województwa. W rozpoznawanej sprawie skarżoną Uchwałę Sejmik podjął na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.w., zgodnie z którym do jego właściwości należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa, a także art. 10 ust. 3 u.d.p. Wskazać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazano, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. W myśl zaś art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. W przypadku drogi wojewódzkiej jest to sejmik województwa (art. 6 ust. 2 u.d.p.) W rozpoznawanej sprawie Uchwałę podjęta została zatem przez organ właściwy do jej podjęcia i w ramach przysługujących mu kompetencji. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Jak stanowi art. 10 ust. 3 u.d.p, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Z treści przytoczonych regulacji wynika zatem wprost, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. dotyczyć winno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana, np. z powodu wybudowania nowej drogi zastępującej dotychczas użytkowaną. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Powyższe oznacza, że o ile nie dochodzi do wyłączenia drogi z użytkowania, organ właściwy do pozbawienia drogi publicznej danej kategorii nie może wykonać tej kompetencji w stanie cechującym się niepewnością co do zaliczenia tej drogi do innej kategorii przez właściwy do tego organ. W rozpoznawanej sprawie, co potwierdza powoływana korespondencja, pomimo poczynionych przez organ samorządu Województwa Dolnośląskiego uzgodnień na poziomie Ministra Infrastruktury oraz Ministra Obrony Narodowej co do planów pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi w granicach gminy Siechnice: od granicy miasta Wrocławia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 372 w Żernikach Wrocławskich, brak było pewnych i wiążących ustaleń co do jednoczesnego zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych. Przeciwnie, pismo Burmistrza Siechnic, w którym wskazywał na warunki, od których uzależnił przedłożenie Radzie Miejskiej w Siechnicach projektu uchwały w tym przedmiocie oraz stanowisko DSDiK odnoszące się do tych warunków wskazywały, że podjęcia takiej uchwały może nie dojść. Co więcej, Marszałek Województwa Dolnośląskiego w piśmie z 14 października 2025 r. przyznaje, że Uchwałę, w zakresie spornego odcinka drogi, podjęto przy pełnej świadomości, że Gmina Siechnice prawdopodobnie nie podejmie oczekiwanej uchwały do końca trzeciego kwartału 2025 r. – co było zresztą zasadniczym powodem określenia w § 1 ust. 2 terminu wejścia w Zycie Uchwały "z mocą od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpi zaliczenie pozbawionej drogi do nowej kategorii". Tym samym w rozpoznawanej sprawie Sejmik uchwalił § 1 1 pkt 1 lit. b Uchwały naruszając wprost wynikający z art. 10 ust. 3 warunek jednoczesnego zaliczenia drogi pozbawianej kategorii drogi wojewódzkiej do innej kategorii. Naruszenia tego oraz jego poważnego charakteru nie zmienia powoływana przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego okoliczność "działania w dobrej wierze". Jak podkreśla się w orzecznictwie, wymagana przez ustawę "jednoczesność" została doprecyzowana w zdaniu drugim ust. 3 art. 10 u.d.p. (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SA/Kr 1284/22, lex nr 3504530). W świetle brzmienia tego przepisu datą graniczną, do której musi nastąpić pozbawienie drogi jednej kategorii i nadanie jej innej kategorii jest koniec trzeciego kwartału - w tym wypadku 30 września 2025r. Za niedopuszczalną należy uznać próbę obejścia tego warunku poprzez określenie w § 1 ust. 2 Uchwały daty jej wejścia w sposób przedstawiony powyżej. Jak trafnie wskazał w skardze organ nadzoru, wejście w życie aktów prawnych nakładających prawa i obowiązki musi być jasno określone. W przypadku uchwał podejmowanych na podstawie art. 10 ust. 3 u.d.p. w ustawie jednoznacznie wskazano, kiedy uchwała taka wchodzi w życie – jest to 1 stycznia roku następującego po roku, w którym podjęto stosowne uchwały. Określenie w zaskarżonej Uchwale momentu jej wejścia w życie w sposób odmienny, uzależniając ten moment od zdarzenia przyszłego i niepewnego stanowi istotne naruszenie art. 10 ust. 3 u.d.p. oraz – jak słusznie zauważył Wojewoda, pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.