III SA/Wr 5/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Jerzy Strzebińczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy przyznania płatności na rok 2007 I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. D O R ARiMR we W wobec wniesienia odwołania przez W S od decyzji K B P A R i M R w Z z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2007 - stwierdził niedopuszczalność tego odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, na mocy art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 - kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz.1071, ze zm.) odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Zachowanie tego ustawowego terminu jest warunkiem skuteczności czynności prawnej, jaką jest wniesienie odwołania. Przedmiotowa decyzja została wysłana do reprezentującego stronę pełnomocnika [...] K K z K A w J G, a odbiór wymienionej decyzji potwierdzony został w dniu [...] r. Odwołanie złożył W S w dniu [...] r. (data stempla pocztowego). Organ II instancji stwierdził, iż odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia zostało złożone jeden dzień po terminie do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania po przekroczonym terminie powoduje jego bezskuteczność, w następstwie czego decyzja K B P A R i M R w Z nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2007 stała się decyzją ostateczną. W S zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie D O R ARiMR we W z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność tego odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie norm proceduralnych, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego bez jego udziału jako strony, a w konsekwencji uniemożliwienie aktywności dowodowej przed wydaniem decyzji oraz zapoznanie się z aktami, złożenie uwag i wniosków do zgromadzonego materiału dowodowego, nie doręczenie jemu jako stronie decyzji administracyjnej co spowodowało brak związania go decyzją. Na poparcie skargi podniósł, że decyzja organu I instancji została doręczona podmiotowi nie będącemu stroną w sprawie, a mianowicie [...] K K, który zdaniem skarżącego nie był jego pełnomocnikiem w sprawie o przyznanie płatności ONW na rok 2007, lecz w innych sprawach, które równolegle toczyły się przed organem I i II instancji w sprawie dopłat rolnych. Dodatkowo zdaniem skarżącego decyzja została doręczona [...] w dniu [...] r., a nie jak wskazuje w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy dnia [...] r., co wynika z przedłożonej do skargi kserokopii decyzji z potwierdzoną datą wpływu przez K A. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem organu odwoławczego zarzut skarżącego o prowadzeniu postępowania bez czynnego udziału strony nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadania przesłanek formalnych odwołania, tj. czy odwołanie zostało złożone w przewidzianym przez przepisy terminie. Rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione w uchybieniem terminu, zgodnie z przyjętym orzecznictwem stanowiłaby rażące naruszenie prawa. Organ nie uznał również zarzutu skarżącego o braku pełnomocnictwa albowiem w czasie toczących się postępowań skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie [...] K K i do tych właśnie spraw. Z treści pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik jest upoważniony do prowadzenia we wszystkich instancjach spraw dotyczących dopłat do gruntów rolnych, a zatem organ odwoławczy zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego całą korespondencję kierował na adres ustanowionego pełnomocnika i nie było podstaw do przesyłania decyzji dotychczasowo podjętych przez organ I instancji do strony. Prowadzone postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oraz przyznania płatności ONW na rok 2007 toczyły się przed organem I instancji w roku [...]. W tym roku również wydane zostały decyzje kończące postępowanie w I instancji. Organy obu instancji nie zostały powiadomione przez skarżącego o odwołaniu pełnomocnictwa dla [...] K K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie uchybienia prawa występują w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, wydane na mocy art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (rozdział 10) zostanie ono złożone po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy strona przekroczyła termin określony w przepisach. Stosownie do treści art. 39 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W ocenie prawidłowości doręczania bierze się pod uwagę tylko sam fakt dotarcia do adresata, z tego też względu w art. 39 stanowi się, że doręczenie pisma następuje za pokwitowaniem. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz - Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008 r., Legalis, komentarz do art. 39 k.p.a.). Z akt wynika, że decyzja K B P A R i Mi R w Z z dnia [...] r. doręczona została do K A [...] K K w J G w dniu [...] r. Fakt doręczenia został potwierdzony pieczęcią K i umieszczeniem daty oraz podpisu pracownika K na potwierdzeniu odbioru przesyłki. Dodać należy, że umieszczenie na decyzjach, które wpłynęły do K A [...] K K daty [...] r. jako daty wpływu, nie przesądza o faktycznym dniu doręczenia tychże decyzji do K. Znaczenie ma, jak wyżej wspomniano, podanie daty na zwrotnym "potwierdzeniu odbioru", a na nim bezspornie widnieje data [...] r. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że doręczenie decyzji na adres K dokonało się w dniu [...] r. W przedmiotowej sprawie doniosłe wszakże znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy [...] K K był pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności ONW na rok 2007 i czy tym samym organ odwoławczy prawidłowo uznał skuteczność doręczenia decyzji na adres pełnomocnika. Zdaniem organów I i II instancji powołany [...] był pełnomocnikiem skarżącego także w sprawie o przyznanie płatności ONW na rok 2007. Z akt sprawy wynika jednak, że przed organem I instancji toczyło się kilka odrębnych postępowań dotyczących płatności rolnych za lata 2004, 2005, 2006 i 2007 (stanowisko organu I instancji w piśmie z dnia [...] r., numer dokumentu: [...]) i pełnomocnictwo z dnia [...] r., udzielone przez skarżącego, złożone zostało do B P ARiMR w Z w dniu [...] r. wraz z odwołaniem od decyzji nr [...] z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 – a zatem złożone zostało do akt odrębnej sprawy administracyjnej, w innym postępowaniu. Należy zauważyć, że obowiązek doręczania pism dotyczy tylko pełnomocnika ustanowionego w sprawie zgodnie z art. 40 § 2 kpa. Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś to pełnomocnik, w myśl art. 33 § 2 i 3 kpa zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Należy więc odróżnić udzielenie pełnomocnictwa od powinności jego wykazania przed organem administracji, co stanowi jeden z wymogów skuteczności tej czynności procesowej w imieniu mocodawcy (wyroki NSA – z dnia 13 czerwca 2007 r. , sygn. akt I OSK 1433/06, LEX nr 344097, z dnia 4 lipca 2006 r. , sygn. II OSK 941/05, LEX nr 275483). Z przywołanych przepisów wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa, pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96, LEX nr 45639, z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. I FSK 1021/05 LEX nr 242965). Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski -Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1993 r., s. 79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1533/98, LEX nr 46787). Wobec tego nie jest rolą organu dokonywanie we własnym zakresie odpisu (kserokopii) dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt odrębnej sprawy w innym postępowaniu – jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku - i wywodzenie na tej tylko podstawie umocowania do działania w jeszcze innej sprawie. Obowiązkiem pełnomocnika jest złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt każdej sprawy oddzielnie. Niewątpliwie do akt niniejszej sprawy [...] K K dokumentu pełnomocnictwa nie składał a skarżący nie powoływał się w toku postępowania na okoliczność udzielenia pełnomocnictwa i dokonania tej czynności nie potwierdził. Istotnego podkreślenia wymaga również to, że wbrew przekonaniu organu co do zakresu pełnomocnictwa z dnia [...] r., nie wynika z jego treści by dotyczyło ono "spraw" lecz "sprawy", użyto bowiem liczby pojedynczej i ogólnego opisu jej przedmiotu - w brzmieniu, cyt.: "Podpisany(a) W S upoważnia [...] K K do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy adm. dot. dopłat, płatności bezpośrednich do gruntów rolnych". Sprawa administracyjna by była uznana za tożsamą (jedną sprawę) musi dotyczyć nie tylko tych samych podmiotów, ale i tego samego przedmiotu. Na tożsamość przedmiotową sprawy składają się – treść żądania strony (treść uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Płatności rolne za poszczególne lata i z różnych tytułów, chociaż dotyczą tej samej strony, nie mogą być uznane za jedną sprawę administracyjną, odnoszą się bowiem do innego stanu faktycznego a zwłaszcza prawnego. Nie był to zatem sprecyzowany zakres pełnomocnictwa na tyle, aby przyjmować wprost równolegle umocowanie do reprezentowania skarżącego w sprawie płatności ONW za 2007 rok – w takim wypadku organ mógł żądać wyjaśnień od pełnomocnika lub strony postępowania co do zakresu pełnomocnictwa, wzywając do usunięcia braku formalnego w postaci dokumentu pełnomocnictwa do tej także sprawy, czego wszakże nie uczynił. W powyższym świetle nie zachodziły więc podstawy do przyjęcia, że skarżący umocował [...] do działania w przedmiocie płatności ONW za 2007 r. W tym stanie rzeczy, kierując decyzję K B P A R i M R w Z z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2007 do [...] K K, który nie był pełnomocnikiem skarżącego w sprawie, organ nie przesłał jej do strony postępowania. Skoro zaś decyzja nie została prawidłowo doręczona skarżącemu w dniu [...] r. – nie można wywodzić skutków prawnych w zakresie następstw co do niezachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów, na mocy art. 145 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.