III SA/Wr 504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii regularnej W.-D.-W. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej [...] ( słownie: [...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Sprawa była już rozpoznawana przez tutejszy Sąd, w następujących okolicznościach. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) Prezydent Miasta W. nie uzgodnił wydania skarżącemu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii W. – D. – W. (linia komunikacyjna Nr "[...]"). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. (Nr [...]), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia zainteresowanego. Natomiast wyrokiem z dnia [...] r. ([...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wnioskodawcy na to ostatnie orzeczenie. Skład Sądu ferujący tamten wyrok uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia SKO. W szczególności Sąd nie dopatrzył się wówczas naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.t.d." lub "ustawa transportowa". Odmienne stanowisko zajął w tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r. (II GSK 722/10) – wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej – uchylił wyrok tutejszego Sądu, o którym była mowa, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Wedle art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Zgodnie natomiast z art. 153 tej samej ustawy – znajdującym zastosowanie także do wyroków NSA, na podstawie odesłania z art. 193 p.p.s.a. – "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Przywołane rozwiązania miały decydujące znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy. W swoim wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził – tak jak to uznawały również organy administracji publicznej oraz skład tutejszego Sądu rozpoznający pierwotnie sprawę – iż materialnoprawną przesłankę ewentualnej, skutecznej odmowy udzielenia uzgodnienia stanowiącego przedmiot sporu, stanowi przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., który pozwala na wydanie takiego odmownego rozstrzygnięcia, ale jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem jednak sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W ocenie NSA – która wiążę w sprawie, na podstawie wcześniej wskazanych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – z analizowanego uregulowania ustawy transportowej wynika jasno, że nie można odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu owego zagrożenia, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące, "zagrożone" (potencjalnie) linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. W tym kontekście, należy powtórzyć za NSA, iż w opracowaniu Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. z dnia [...] r., na które powołały się organy administracji samorządowej obu instancji, zawarte jest stwierdzenie, że proponowana przez skarżącego trasa linii komunikacji pozamiejskiej Nr "[...]" pokrywa się na terenie W., na pewnych tylko odcinkach, z trasami linii komunikacyjnych miejskich Nr: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", i że przewozy na tych liniach miejskich wykonywane są wyłącznie przez miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w W., z wyjątkiem odcinka linii "[...]", która jest obsługiwana zarówno przez MPK, jak i inny podmiot gospodarczy (wskazany imienne w opracowaniu, o którym mowa). Nierozważnie tego aspektu w kontekście art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., w szczególności zaś brak dostatecznie wyczerpujących ustaleń i ocen co do tego, czy w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi określona w tym przepisie, negatywna przesłanka dopuszczalności powołania się na zagrożenie dla już istniejących linii regularnych ze strony projektowanej linii regularnej skarżącego, stanowi – o czym przesądził NSA – naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, co z kolei musi skutkować wyeliminowaniem weryfikowanego postanowienia SKO z obrotu prawnego, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (punkt I niniejszego wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze stanowisko NSA pomieszczone w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., w myśl którego ustawowa reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej (niszczącej) konkurencji, nie zaś nadmiernemu ograniczaniu tejże. Ochrona konkurencji jest szczególnie istotna w sytuacji występującej w rozpoznawanym przypadku, gdy na rynku działają podmioty gospodarcze, powiązane z władzą dysponującą kompetencjami reglamentacyjnymi (w sprawie takim podmiotem gospodarczym jest niewątpliwie MPK). Nie ulega bowiem kwestii, na co zwrócił uwagę NSA, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty mieszkaniowej także w zakresie transportu drogowego. Jest ponadto oczywiste, że zadania te muszą być realizowane przede wszystkim w interesie mieszkańców. Nie muszą być przy tym wykonywane bezpośrednio przez gminę lub przez podmioty gospodarcze z nią powiązane. Regulowana konkurencja rynku transportowego powinna zapewniać mieszkańcom odpowiedni poziom usług, za odpowiednio niską cenę. Wszystkie wymienione okoliczności powinny być uwzględnione przez organ przy dokonywaniu wykładni sformułowania "zagrożenie", którym posłużył się legislator w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. O kosztach orzeczono (pkt II wyroku) na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., natomiast orzeczenie zawarte w pkt. III znajduje oparcie w dyspozycji art. 152 tej samej ustawy.