III SA/Wr 506/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. ([...]) Naczelnik Wydziału Wdrażania D. Instytucji Pośredniczącej poinformował M. D., działającą pod firmą "A" (zwaną dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą"), że jej wniosek (złożony w dniu [...] r.) o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" został wpisany na "Listę projektów nierekomendowanych do udzielenia dofinansowania (listę wniosków odrzuconych)". Stanowiska tego nie zaakceptowała wnioskodawczyni, odwołując się (w piśmie datowanym na dzień [...] r.) do Marszałka Województwa D. Organ odwoławczy odmówił rozpatrzenia odwołania ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia, podkreślając, że pismo o negatywnej ocenie merytorycznej zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu [...] r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru. Dziesięciodniowy termin do złożenia odwołania upływał wnioskodawczyni z dniem [...] r., natomiast odwołanie zostało nadane w Poczcie Polskiej dopiero w dniu [...] r., a więc dwa dni po terminie. Organ ten zauważył, że według pouczenia zawartego w piśmie D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] r. oraz art. 30b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.z.p.p.r."), w przypadku odwołania złożonego po terminie, nie będzie ono podlegało rozpatrzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych", zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 42 § 1, art. 43 i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że pismo Naczelnika Wydziału Wdrażania D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] r. doręczono wnioskodawczyni w dniu [...] r., podczas gdy ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, aby to pismo zostało doręczone skarżącej. Skarżąca podniosła, że wspomniane pismo odebrała K. N., asystentka stomatologiczna, która nie była uprawniona do przyjmowania korespondencji. W takiej sytuacji należało zdaniem skarżącej przyjąć, że pismo to nie zostało doręczone wnioskodawczyni, a tym samym nie doszło do przekroczenia terminu odwoławczego. W ocenie skarżącej, prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z wpisem do ewidencji nie sytuuje wnioskodawczyni wśród podmiotów wymienionych w art. 45 k.p.a., a więc nie można było doręczyć jej pisma w lokalu siedziby firmy do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma. Skuteczne doręczenie byłoby możliwe tylko przy odpowiednim zastosowaniu art. 42 § 1 k.p.a., co oznacza, że pismo powinno być najpierw kierowane do mieszkania wnioskodawczyni, a następnie do miejsca pracy. Ponieważ tego nie uczyniono, doszło zdaniem skarżącej do naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. Organ nie zastosował także doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Akta sprawy wskazują, że pismo wysłano na adres pracy skarżącej, jednakże w miejscu tym pisma doręcza się bezpośrednio adresatowi, z wykluczeniem doręczenia zastępczego. W rozpatrywanej sprawie doręczenia dokonano poza miejscem zamieszkania wnioskodawczyni, do rąk osoby nielegitymującej się upoważnieniem do odbioru korespondencji. Bezpodstawnie zatem uznano takie doręczenie za prawnie skuteczne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, wskazując przede wszystkim na art. 37 u.z.p.p.r., według którego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przy tak skonstruowanych zasadach postępowania należy zdaniem strony przeciwnej przyjąć, że o przeprowadzeniu oceny projektu z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. będzie można mówić w przypadku uchybienia co najmniej postanowieniom tej ustawy. Już z tych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wskazuje bowiem na unormowania niemające zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Ponieważ przepisy u.z.p.p.r. nie regulują sposobów doręczania pism, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że należałoby tu stosować ogólne reguły obowiązujące zarówno na gruncie przepisów administracyjnych, jak i cywilnych, zawierających jednolite w tym zakresie unormowania, mające charakter powszechnie obowiązujący (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 r., I SA/Bd 980/10). Strona przeciwna zauważyła, że organ prowadzący postępowanie skierował korespondencję na adres, pod którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, jako jedyny wskazywany przez skarżącą zarówno w czasie postępowania o dofinansowanie, jak i na etapie odwoławczym. Poza przypadkiem spóźnionego nadania pisma odwoławczego, skarżąca nie kwestionowała adresu do doręczeń. Również w skardze do sądu administracyjnego wskazała adres miejsca prowadzenia działalności, nie zaś adres zamieszkania. Nie jest przy tym sporne, że osoba przyjmująca korespondencję była pracownikiem skarżącej (co potwierdza także skarga). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, strona przeciwna podkreśliła, że tzw. profesjonalny podmiot gospodarczy powinien tak organizować pracę biura, aby korespondencja trafiała do rąk osoby uprawnionej. Jeżeli pismo skierowano do przedsiębiorcy, to prawnie skuteczne staje się doręczenie go osobie uprawnionej do odbioru, przy czym umocowanie do tego może być dorozumiane. Nie jest bowiem konieczne legitymowanie się przez odbierającego korespondencję pisemnym upoważnieniem do dokonania takiej czynności, ani okazywania go w chwili przyjmowania pism urzędowych. Umocowanie takie niejednokrotnie wynika z charakteru pełnionej funkcji, określonej w regułach działania jednostki organizacyjnej. Jeżeli więc osoba odbiera pismo w siedzibie podmiotu gospodarczego i twierdzi, że ma status pracownika, to można domniemywać, że jest pracownikiem tego podmiotu gospodarczego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, korespondencja wysłana na adres [...] została zdaniem strony przeciwnej doręczona prawidłowo. W odpowiedzi na skargę zauważono również, że skarżąca nie podjęła działań, by przynajmniej uprawdopodobnić otrzymanie przesyłki w innym terminie, niż oznaczony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Skarżąca, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, miała pełną świadomość znaczenia daty umieszczonej na dokumencie pocztowym. Skoro twierdzi, że odebrała przesyłkę w innym terminie niż wpisany na potwierdzeniu odbioru, powinna to wykazać. Między datą figurującą na dokumencie a wskazywaną przez skarżącą upłynęło 6 dni. Jeżeli zatem, jak twierdzi skarżąca, nie mogła w tym okresie odebrać przesyłki, to musiałaby nie prowadzić w tym czasie działalności i nie bywać w siedzibie swego przedsiębiorstwa. Zdaniem strony przeciwnej twierdzenia skarżącej o dacie odbioru korespondencji są gołosłowne i czynione wyłącznie na potrzeby rozpoznawanej sprawy. Argumentacja o wadliwym doręczeniu pojawiła się bowiem dopiero w skardze. W piśmie D. Instytucji Pośredniczącej skarżąca została pouczona, że niezachowanie terminu odwołania spowoduje odmowę jego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zgodności z prawem czynności odmawiającej rozpatrzenia odwołania (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") od informacji Naczelnika Wydziału Wdrażania D. Instytucji Pośredniczącej o wpisaniu wniosku skarżącej o dofinansowanie, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na szczególne regulacje zawarte w u.z.p.p.r., a odbiegające od ogólnych zasad procedury administracyjnej i sądowo-administracyjnej. W art. 37 u.z.p.p.r. postanowiono expressis verbis, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, co wyklucza m.in. powoływanie się skarżącej na sposoby doręczania pism przewidziane w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie w ustawie tej nie przewidziano trybów prowadzenia poszczególnych postępowań, w tym także sposobów i terminów kwestionowania czynności adresowanych do wnioskodawców. Ograniczając się do wskazania, że w przypadku negatywnej oceny projektu, wnioskodawca – po otrzymaniu informacji o wynikach oceny jego projektu – może wnieść środki odwoławcze "przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, terminie i na warunkach tam określonych" (art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r.), oraz do zastrzeżenia, że "system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie" (art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r.), prawodawca uchylił się od określenia jednolitych zasad postępowania, wyłączył je ze sfery regulacji ustawowej i przeniósł na poziom "systemu realizacji programu operacyjnego". W rozpoznawanej sprawie Naczelnik Wydziału Wdrażania D. Instytucji Pośredniczącej w piśmie z dnia z dnia [...] r. pouczył wnioskodawczynię o prawie "złożenia wyłącznie pisemnego odwołania w terminie 10. dni od dnia otrzymania niniejszego pisma bezpośrednio do Marszałka Województwa D.", wyjaśniając przy tym, że termin ten będzie zachowany, jeżeli przed jego upływem odwołanie wpłynie do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. lub zostanie nadane w placówce pocztowej (analogicznie – przez kuriera). W ostatnim przypadku decyduje data stempla pocztowego lub dowodu nadania. W pouczeniu zastrzeżono również, że odwołanie wniesione: 1) po terminie, 2) w sposób sprzeczny z pouczeniem, 3) do niewłaściwej instytucji, nie będzie podlegało rozpatrzeniu. Ponieważ spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii doręczania pism urzędowych podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą (a więc takich jak wnioskodawczyni), a jednocześnie ustawodawca wykluczył możliwość stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie, przeto – by wypełnić zaistniałą lukę prawną – należało sięgnąć do zasad doręczania ukształtowanych w praktyce orzeczniczej. W formularzu wniosku o dofinansowanie w rubryce "Adres do korespondencji" skarżąca wskazała: [...]. Ten sam adres figuruje w rubryce "Adres oddziału przedsiębiorstwa/głównego/miejsca wykonywania działalności". Także w kwestionowanym odwołaniu oraz w skardze wnioskodawczyni napisała [...]. Wobec tak określonego przez skarżącą adresu do korespondencji, nie można D. Instytucji Pośredniczącej oraz Zarządowi Województwa D. postawić skutecznego zarzutu kierowania pism urzędowych na niewłaściwy adres. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w rozpoznawanym przypadku nie istniał obowiązek podjęcia najpierw próby kierowania korespondencji "do mieszkania skarżącej, a następnie do miejsca pracy", ponieważ – według bezwzględnie obowiązującej dyspozycji art. 37 u.z.p.p.r. – art. 42 § 1 k.p.a. nie mógł być stosowany nie tylko wprost, ale nawet w drodze analogii. Twierdzenie to odnosi się także do pozostałych unormowań wskazywanych przez skarżącą (art. 43, art. 44, art. 45 k.p.a.). Jeżeli skarżąca występowała w rozpoznawanej sprawie jako podmiot gospodarczy ubiegający się o wsparcie finansowe związane bezpośrednio z zakresem prowadzonej działalności gospodarczej, a przy tym – jako adres do korespondencji – wskazała "miejsce wykonywania działalności", niewadliwym było kierowanie i doręczanie pism urzędowych w tymże miejscu. Z faktu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej daje się wyprowadzić wniosek co do sposobu doręczania i odbioru korespondencji związanej z realizacją zadań przez profesjonalistę. Według stosowanych w judykaturze standardów dotyczących odbioru korespondencji przez przedsiębiorców – tj. osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną – prowadzące we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową (art. 431 k.c. oraz art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) – "tzw. profesjonalny podmiot gospodarczy powinien tak zorganizować pracę biura, by korespondencja trafiała do rąk osoby uprawnionej" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., II GZ 340/10, LEX nr 743141). W przypadku jednostki organizacyjnej zatrudniającej pracowników (a cechy te spełnia jednostka prowadzona przez skarżącą), nie jest obowiązkiem doręczającego każdorazowe ustalanie, który z pracowników jednostki wykonujących aktualnie pracę jest wyłącznie upoważniony do odbioru korespondencji, albowiem zadanie właściwej organizacji pracy także w tym zakresie obciąża podmiot gospodarczy. Podkreśla się przy tym, że "nie jest konieczne posiadanie przez odbierającego korespondencję pisemnego upoważnienia do dokonywania tej czynności i okazywania go w chwili działania" (tak w przywołanym wcześniej postanowieniu), gdyż upoważnienie do odbioru pism adresowanych do przedsiębiorcy może być dorozumiane i niejednokrotnie wynikać z funkcji pełnionej przez osobę zatrudnioną w miejscu wykonywania działalności gospodarczej (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1999 r., II CKN 509/99, OSNC 2000, nr 2 poz. 42). Jeżeli w rozpoznawanej sprawie pismo kierowane do skarżącej, jako profesjonalnego podmiotu gospodarczego, zostało doręczone we wskazanym przez skarżącą miejscu wykonywania działalności i odebrane tamże przez pracownika skarżącej, to nie można ani nadawcy pisma, ani doręczycielowi postawić zarzutu nieprawidłowego postępowania. Niezależnie od poczynionych uwag nie sposób nie zauważyć zaniechania po stronie skarżącej. Jeżeli bowiem pismo z dnia [...] r. zostało doręczne w dniu [...] r., zaś dziesięciodniowy termin do odwołania upływał dopiero z końcem dnia [...] r. (poniedziałek, ponieważ ostatni dzień terminu przypadał w sobotę [...] r.), to data [...] r. umieszczona przez skarżącą na przygotowanym odwołaniu pozwala twierdzić, że co najmniej w ostatnim dniu terminu odwołania skarżąca powzięła wiadomość o stanowisku D. Instytucji Pośredniczącej, a tym samym o terminie odwoławczym zawartym w pouczeniu, skoro już tego dnia sporządziła pismo nazwane odwołaniem. Jeżeli więc skarżąca miała świadomość, że [...] r. jest dniem, w którym można było wnieść terminowo odwołanie, i jednocześnie w tymże dniu napisała odwołanie, to nietrudno zauważyć, że skarżąca mogła jeszcze tego dnia złożyć odwołanie bądź bezpośrednio, bądź też drogą pocztową (za pokwitowaniem). Ponieważ postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia stronie przeciwnej zarzutu naruszenia prawa w stopniu eliminującym z obrotu prawnego przedsięwziętą przez tę stronę czynność, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji wyroku.