III SA/Wr 509/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. G. na czynność materialno-techniczną Starosty D. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę. Pismem z dnia 28 marca 2006 r. Ad Gd zwróciła się do Starosty D. o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu - w kwocie 425 zł jaką uiściła 24 listopada 2005 r. w związku z rejestracją samochodu Forda Fiesty o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wynika, iż rzeczywiste koszty związane z wystawieniem i dostarczeniem karty pojazdu oraz niezbędnymi czynnościami administracyjnymi są wielokrotnie niższe niż pobierana opłata a praktyka nakładania takich opłat jest niezgodna z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym. Wobec tego - mimo iż przepisy w przedmiotowej materii tracą moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. - wnioskowała o wydanie stosownej decyzji w sprawie. W odpowiedzi Starosta D. wyjaśnił w piśmie z dnia 29 marca 2006 r., że do źródeł prawa powszechnie obowiązującego należą między innymi rozporządzenia. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada domniemania legalności aktu normatywnego. Do czasu zweryfikowania zgodności postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z Konstytucją czy też normą ustawową przez Trybunał Konstytucyjny, prawo to jest powszechnie obowiązujące i wiążące. Zatem opłata 500 zł jest opłatą pobieraną przez Starostę na podstawie i w granicach prawa. Organ powiatu nie ma podstawy do zwrotu części opłaty ani też swobodnego określania jej wysokości. Starosta wyraził także przekonanie o braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy tym przedmiocie decyzją administracyjną. Końcowo zawarł pouczenie, iż swoich prawa strona może dochodzić przed sądem powszechnym w trybie procedury cywilnej np. na mocy art. 417 § 1 kodeksu cywilnego. Skarżąca nie zgodziła się z treścią opisanego pisma i ponowiła wniosek, na który nie otrzymała satysfakcjonującej odpowiedzi wobec czego złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na bezczynność Starosty. Postanowieniem z 28 czerwca 2006 r. SKO w W. postanowiło nie uwzględnić zażalenia pouczając, że stronie służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - jednakże po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżąca w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia wystosowała rzeczone wezwanie do Starosty D., który pismem z 28 sierpnia 2006 r. poinformował, że powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r., tj. z dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 20006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), a zatem w dacie dokonania opłaty istniała odpowiednia podstawa prawna do jej poboru w wysokości 500 zł. A. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność materialno-techniczną Starosty D. odmowy dokonania zwrotu części omawianej opłaty. W skardze oraz piśmie procesowym powtórzyła argumentację twierdząc nadto, że wyrok Trybunału odnosi się również do opłat pobranych przed wydaniem wyroku albowiem nie zawiera zastrzeżenia, że rozstrzygnięcie dotyczy jedynie czynności podejmowanych po dacie jego podjęcia. Trybunał nie skorzystał z możliwości ograniczenia skutków swego orzeczenia do zdarzeń przyszłych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach - skrótowo - jako "p.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 -150 ustawy). W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi zaskarżona czynność nie narusza prawa. Badając legalność, tj. zgodność z prawem zaskarżonej czynności materialno-technicznej odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, należy na wstępie zauważyć, iż karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999 r. (art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym). Przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zmianami) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 przywołanego artykułu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w ustępie 5 art. 77 wskazano, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. Na mocy wskazanej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Rozporządzenie weszło w życie z dniem 21 sierpnia 2003 r., uchylone zaś zostało z dniem 15 kwietnia 2006 r. mocą rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. (Dz. U. z 2006 Nr 59, poz. 421). W myśl § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł - i tak miało miejsce w niniejszej sprawie. Wymienione rozporządzenie stało się jednak przedmiotem skargi wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przywołanego § 1 ust.1 rozporządzenia z artykułem 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U/6/04 ( sentencję ogłoszono 30 stycznia 2006 r. w Dz. U. Nr 15, poz. 119) orzekł o niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z podanymi wyżej przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucji. W motywach wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodność rozporządzenia z ustawą polega na tym, iż przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczyło ono poza zakres upoważnienia ustawowego - uwzględniając oprócz rzeczywistych kosztów druku i dystrybucji karty - także koszty innych zadań administracji, które nie zostały przewidziane w art. 77 ust.4 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym. Tym samym przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji nakazującym wydawanie rozporządzenia w celu wykonania ustaw, a więc w granicach upoważnienia ustawowego, a nadto Trybunał uznał go za niezgodny z art. 217 Konstytucji albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad kryteria ustawowe stanowi nową daninę publiczną, które to daniny mogą być nakładane jedynie mocą aktów o randze ustawowej, a nie podustawowej. Skarżąca powoływała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego przytaczając brzmienie pkt I wyroku z argumentacją, iż Trybunał nie skorzystał z możliwości ograniczenia skutków swego orzeczenia do zdarzeń przyszłych. Pogląd ten trudno jednak uznać za trafny. Zważyć bowiem należy, iż w pkt II wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis § 1 ust.1 rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., a zatem dokonał przesunięcia w czasie - tj. na przyszłość - utraty mocy obowiązującej omawianej normy prawnej, w ustępie 6 części III motywów uznając za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Możliwość takiego rozstrzygnięcia daje Trybunałowi regulacja zawarta w art. 190 ust. 3 Konstytucji w brzmieniu następującym: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów." Generalnie ujmując w doktrynie i orzecznictwie odnośnie skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niekonstytucyjność danego aktu podkreśla się ich zróżnicowanie zależnie od treści orzeczenia, przy czym na tle redakcji całego art. 190 Konstytucji panuje spór, czy utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje na przyszłość (ex nunc), czy też wywiera skutki ex tunc, czyli od daty wejścia w życie zakwestionowanego aktu ( por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" Państwo i Prawo nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. Liber, Warszawa 2005, str.389, B. Banaszak "Prawo konstytucyjne" Wyd. C. H. Beck Warszawa 2004, str. 131). Powszechnie jednak akcentuje się przy tym zasadę, że akt traci moc obowiązującą z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w odpowiednim organie publikacyjnym, chyba że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W tym ostatnim przypadku - zakwestionowany akt normatywny traci moc obowiązującą w terminie ustalonym przez Trybunał. Założeniem przewidzianej w art. 190 ust.3 instytucji jest zapobieganie powstawaniu ewentualnych luk w prawie na skutek eliminacji niekonstytucyjnych przepisów prawa, w miarę harmonijne dokonywanie zmian w systemie prawnym, w praktyce zaś ustalenie terminu utraty mocy obowiązującej nie jest arbitralne, Trybunał Konstytucyjny bowiem jest zobowiązany wszechstronnie przeanalizować skutki gospodarcze i społeczne swego rozstrzygnięcia i bierze także pod uwagę czas konieczny dla prawodawcy do wydania nowych regulacji, jeśli tylko ustali, że samo zniesienie niezgodnych z Konstytucją norm wywoła lukę w systemie prawa o wiele groźniejszą dla funkcjonowania państwa niż stosowanie norm sprzecznych z Konstytucją (J. Pinkowski "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w świetle orzecznictwa", Państwo i Prawo, Nr 1 z 2005 r., str.59). Jednolicie podkreśla się, że skutkiem odroczenia utraty mocy obowiązującej jest dalsze, ograniczone w czasie, obowiązywanie niekonstytucyjnej normy prawnej. Tym samym funkcjonowanie nadal danego (niekonstytucyjnego) aktu w obowiązującym porządku prawnym oznacza, że będzie on w zakresie ustalonym przez Trybunał Konstytucyjny podstawą rozstrzygnięć (czynności, decyzji, aktów, etc) wobec wszystkich podmiotów. Wiąże się to z faktem, iż dopóki akt normatywny nie zostanie wyeliminowany z systemu prawnego dotąd formalnie obowiązuje. W powyższym kontekście, a także uwzględniając brzmienie art. 190 ust.1 Konstytucji, stosownie do którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne - niekonstytucyjny przepis w okresie, na który została odroczona utrata jego mocy obowiązującej, ma być zatem stosowany (por. np. Nita B. glosa do postanowienia SN z dnia 13 grudnia 2005 r., III KK 318/05, Prz. Sejm. 2006/5/160 - t.1, Z. Czeszejko-Sochacki "Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym", TK Wydawnictwa, Warszawa 2003), a w konsekwencji winien być stosowany przez organy administracji publicznej oraz przez sądy wobec zdarzeń zaistniałych i podlegających ocenie według stanu prawnego z daty przed utratą mocy obowiązującej takiego przepisu. Reguła wyrażona bowiem w art. 190 ust.1 wiąże wszystkich adresatów bez wyjątku. W tym stanie rzeczy organ zasadnie odmówił dokonania czynności materialno-technicznej zwrotu części opłaty za kartę pojazdu skoro w dacie jej poboru istniały formalne podstawy prawne do działania. Przytoczone stanowisko potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który między innymi w wyrokach z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01 (OTK z 2003 r., A nr 6, poz. 60), z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (OTK z 2004 r. A nr 9, poz. 42), z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05 (OTK z 2005 r., A nr 4, poz.42) wyraził zapatrywanie, że w razie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy - mimo obalenia względem niego domniemania konstytucyjności - winien być stosowany przez sądy. Podobny pogląd sformułował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 28/06 (Wokanda Nr 7-8 z 2006r., str. 24) stawiając tezę, że w razie odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją sąd winien stosować wadliwą normę prawną w toku postępowania, przy podejmowaniu rozstrzygnięć, które zapadają po utracie mocy obowiązującej przepisu, dla oceny zdarzeń, które nastąpiły przed tą datą. Jakkolwiek w niniejszej sprawie zasadniczy problem dotyczy uznania przez TK za niekonstytucyjne i sprzeczne z ustawą Prawo o ruchu drogowym unormowań rozporządzenia, co do którego to aktu podustawowego sądy mają uprawnienie, w związku z art. 178 ust.1 Konstytucji, do samodzielnej oceny, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą lub Konstytucją, lecz zważyć należy, iż wówczas czynią to tylko in concreto - odmawiając jego stosowania w danej sprawie, jeśli dopatrzą się tego rodzaju niezgodności. Rozstrzygnięcie natomiast Trybunału Konstytucyjnego wywiera inne skutki - najdalej idące, gdyż jego następstwem jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej, czyli usunięcie jej w ogóle z systemu prawnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - orzeczenie sądu, które dotyczy tego samego przedmiotu - tj. w znaczeniu tożsamej podstawy prawnej jaka już była objęta wyrokowaniem TK na gruncie art. 190 ust. 3 Konstytucji - nie może jednak konkurować z uprzednio zapadłym orzeczeniem TK, w szczególności jeśli się zważy na przyczyny, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej rozporządzenia znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie (cyt: "celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji"). W przedstawionym świetle nie jest wskazane by w niniejszym przypadku sąd administracyjny - będąc związany wyrokiem Trybunału w tym kształcie - korzystał ze swych własnych prerogatyw odmawiając stosowania rozporządzenia. Z powołanych względów skarga podlegała oddaleniu po myśli art. 152 p.p.s.a.