III SA/Wr 514/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" w J. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. "A" w J. wniosła skargę na opisane w osnowie zarządzenie Prezydenta Miasta J. w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej. Wskazano, że zarządzeniem tym organ dokonał przeniesień planowanych wydatków między rozdziałami i paragrafami, polegających między innymi na przeniesieniu środków w kwocie [...] zł zabezpieczonych na system motywacyjny nauczycieli w planach finansowych jednostek oświatowo - wychowawczych, do Wydziału Edukacji i Sportu. W ocenie strony skarżącej takie przeniesienie środków stanowi naruszenie art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, dalej także: "u.f.p."), zgodnie z którym zarząd może w toku wykonywania budżetu dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Środki zabezpieczone na system motywacyjny nauczycieli stanowią wydatki na wynagrodzenia ze stosunku pracy, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r. poz. 191) w skład wynagrodzenia nauczyciela wchodzi m.in. dodatek motywacyjny. Powołano się na § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], gdzie wskazano, że wysokość środków finansowych na dodatki motywacyjne stanowi 5% płacy minimalnej nauczycieli. Podniesiono, że dokonane w zaskarżonym zarządzeniu przeniesienie środków w kwocie 2.239.056 zł przeznaczonych na dodatki motywacyjne sprawia, że wysokość środków na dodatki motywacyjne będzie niższa niż 5% płacy zasadniczej nauczycieli. Oznacza to, że w wyniku zaskarżonego zarządzenia, Prezydent Miasta dokonał zmian w powołanej uchwale bez ustawowego upoważnienia. Przepisy tej uchwały może bowiem zmienić jedynie Rada Miasta po uzgodnieniu zmian z organizacjami związkowymi. Tym samym kwestionowany akt w zakresie, w jakim zmienia wskazaną uchwałę Rady Miasta, narusza art. 30 ust. 6 i 6a w związku art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Zaskarżone zarządzenie jest wadliwe zarówno z powodów formalnych, jak i merytorycznych. W szczególności organ administracji nie uzasadnił wystarczająco prawnych i technicznych przyczyn takiego rozstrzygnięcia oraz nałożył obowiązek na dyrektorów szkół, gdy żaden z przepisów prawa oświatowego i samorządowego nie przewiduje wprost takiej kompetencji organu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że działał w oparciu o nadane mu przepisami prawa kompetencje, wskazując, że uchwałą Nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie opinii o przedłożonym przez Prezydenta Miasta J. projekcie uchwały budżetowej Miasta J. na rok 2013 wydano opinię pozytywną. Następnie wyjaśnił, że przewidziana w regulaminie wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych (uchwalonym powołaną wcześniej uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2009 r.) możliwość planowania dodatków motywacyjnych w wysokości 5% płacy zasadniczej nauczycieli nie oznacza, że każda szkoła i każdy nauczyciel ma otrzymać dodatek motywacyjny w tej wysokości. Dodatkowo, wypłata środków na wskazane wydatki jest ściśle uzależniona od poziomu realizacji budżetu po stronie dochodów. Wskazał, że żaden przepis powołanej uchwały nie zobowiązuje Prezydenta Miasta ani dyrektora szkoły do przyznania konkretnemu nauczycielowi dodatku motywacyjnego. Jego przyznanie na okres 6 miesięcy nie oznacza, że nauczyciel musi go dostać na kolejny okres 6 miesięcy lub dłuższy. Decyzja o jego przyznaniu uzależniona jest bowiem od środków otrzymanych przez szkołę oraz od indywidualnej oceny pracy nauczyciela. Zatem dodatek może być przyznany w niższej wysokości niż poprzednio, albo dyrektor szkoły może odstąpić od jego przyznania w ogóle. Organ zauważył także, że w myśl Karty Nauczyciela dodatek motywacyjny jest jednym ze składników wynagrodzeń nauczycieli. Realizacja wynagrodzeń winna natomiast odpowiadać co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ustawie. Oznacza to, że w sytuacji zagrożenia realizacji dochodów własnych miasta, wydatkowanie środków na ten cel ponad ustawowe minimum jest nieuzasadnione. Jednocześnie przyrost subwencji oświatowej dla gminy nie pokrywa skutków wzrostu wynagrodzeń nauczycieli. Stąd finansowanie ich wynagrodzeń w brakującym zakresie następuje z dochodów własnych miasta. Końcowo organ podniósł, że zarzuty strony skarżącej są niezrozumiałe, szczególnie że zaskarżony akt nie pozbawił możliwości przyznawania dodatków motywacyjnych na przyszłość, ani nie zmienił kryteriów ich przyznawania. Ponadto, środki na dodatki motywacyjne przekazano do szkół Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Uchwały Budżetowej na rok 2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również inne niż określone w pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, dalej: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontrola skargi na uchwałę (zarządzenie) w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu, czy skarga spełnia wymogi formalne, takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację strony skarżącej do jej wniesienia. W tym zakresie wskazać należy, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Wnoszący skargę obowiązany jest, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie przez uchwałę jego (skarżącego) konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Interes prawny skarżącego musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Zarządzenie Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...]w sprawie zmiany Uchwały Budżetowej na rok 2013. Z treści zarządzenia wynika, że materialnoprawną podstawę jego wydania stanowiły między innymi przepisy art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 257 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz § 6 ust. 2 Uchwały Budżetowej na rok 2013 Nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] stycznia 2013 r. Należy wyjaśnić, że uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków wydawaną w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter przepisów wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), nie można go korygować w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała budżetowa nie jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym. Adresatem i wykonawcą ustaleń uchwały budżetowej jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenia finansowe uchwały budżetowej, uszczegółowiane są przez organ wykonawczy za pomocą układu wykonawczego budżetu. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że badanie uchwał budżetowych organów samorządu terytorialnego z punktu widzenia ich zgodności z prawem - w trybie nadzoru - należy do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych (dalej także: "r.i.o."). Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) w zakresie działalności nadzorczej, właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących budżetu i jego zmian. W poszczególnych kategoriach spraw objętych nadzorem r.i.o. znajdują się różnego rodzaju uchwały i zarządzenia organów j.s.t. Są to przede wszystkim akty kreujące budżet na dany rok, ale także uchwały i zarządzenia zmieniające uchwałę budżetową w różnych jej fragmentach, np. uchwały w sprawie zmian budżetu, związane ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych, uchwały i zarządzenia w sprawie zmian w planie dochodów budżetu wynikające ze zmian kwot subwencji wskutek podziału rezerw w budżecie państwa czy uchwały organu stanowiącego w sprawie ustalenia wydatków niewygasających z końcem roku budżetowego. Należy także wskazać na uchwały i zarządzenia w sprawie zmian w budżecie, np. uchwały i zarządzenia organu wykonawczego w sprawie przenoszenia wydatków budżetowych, w sprawie blokowania planowanych wydatków budżetowych. (M. Stec (red.), Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Wolters Kluwer, Warszawa 2010). Przepisy ustawy budżetowej (i odpowiednio - w przypadku jednostki samorządu terytorialnego - uchwały budżetowej), zawierają normy generalne i abstrakcyjne, których adresatem są organy państwa i jednostki państwowe będące dysponentami budżetu. W rozpatrywanej sprawie jest to Prezydent Miasta. Dla nich bowiem zamieszczenie w budżecie określonej kwoty wydatków stanowi nieprzekraczalny limit. Jest oczywiste, że tak określone normy budżetowe - nieskonkretyzowane, adresowane tylko do organów państwa czy innych organów władzy publicznej, nie zaś do podmiotów będących beneficjentami transferów budżetowych. Z tych względów w art. 51 ust. 1 u.f.p. wyłączono prawną dopuszczalność roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich oraz roszczeń tych osób wobec państwa z racji zamieszczenia w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele. Przepis ten stosuje się odpowiednio do jednostek samorządu terytorialnego (ust.2). Z powołanej regulacji, która jest skuteczna erga omnes, wynika, że nikt nie może mieć wobec jednostki samorządu terytorialnego roszczenia w zakresie dyspozycji budżetowych. Oznacza to, że po stronie skarżącej występuje brak legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego zmieniające uchwałę budżetową. Wobec tego – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji postanowienia.