III SA/Wr 516/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na § 42 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa B. I. stwierdza nieważność § 42 ust. 1 pkt. 3 zaskarżonej uchwały; II. określa, że przepis uchwały wskazany w pkt. I nie podlega wykonaniu. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 42 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa B., wnosząc – na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – o stwierdzenie nieważności tego przepisu. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że rada gminy podjęła powołaną uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organ nadzoru zarzucił, że § 42 ust 1 pkt 3 uchwały narusza istotnie art. 35 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 11a tej ustawy. Organ nadzoru powołał wskazane przepisy. Mianowicie, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Według art. 35 ust. 1, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W dalszych ustępach tego samego artykułu – niepowołanych przez radę gminy w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały – określone zostały wymagania co do treści statutu jednostki pomocniczej gminy. Szczególnie chodzi o ust. 3, gdzie zawarto katalog niezbędnych elementów treści statutu, takich jak: nazwa i obszar, zasady i tryb wyborów organów, organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Według art. 40 ust 2 pkt 1 ustawy, statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy, sołectwo zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala też zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Wojewoda przywołał następnie zaskarżony § 42 ust 1 pkt 3 podjętej uchwały, będący – w ocenie tego organu – w rażącym stopniu niezgodny z prawem, o następującej treści: "§ 42. 1. Nadzór nad działalnością Sołectwa sprawują: (...) 3) Skarbnik – w zakresie gospodarki finansowej Sołectwa." Organ nadzoru wywodził, że ustawa o samorządzie gminnym pozostawia radzie gminy dużą swobodę prawodawczą w zakresie unormowań statutowych (użycie zwrotu "w szczególności" odnośnie katalogu elementów niezbędnych w statucie). Określa jednak najistotniejsze elementy, które powinien uwzględniać każdy statut jednostki pomocniczej gminy. Należy do nich ustalenie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust 3 pkt 5 tej ustawy). Granice wskazanej w tym przepisie kompetencji prawodawczej zezwalają jedynie na określenie form oraz zakresu nadzoru i kontroli. Podmioty właściwe w sprawach kontroli i nadzoru sprecyzowane zostały natomiast w przepisach samej ustawy o samorządzie gminnym. W tym kontekście powołano w skardze art. 35 ust 3 pkt 5, w którym ustawodawca – określając podmiot uprawnień kontrolno-nadzorczych – wskazał na "organy gminy". Artykuł 11a ustawy zalicza natomiast do organów gminy radę gminy oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wynika z tego, że skarbnika gminy nie uznano w ustawie za organ gminy. Nie można mu zatem nadać uprawnień kontrolnych i nadzorczych wobec jednostki pomocniczej gminy na podstawie kompetencji określonej w art. 35 ust 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, interpretując ustawowe upoważnienie do uchwalenia elementów statutu regulujących tryb i formę nadzoru nad sołectwem, stwierdził, że wskazuje ono wyraźnie na "przedmiotowy", a nie "podmiotowy" charakter zagadnień powierzonych radzie gminy do unormowania w tym zakresie. Obowiązkiem rady gminy jest zatem regulacja badanej kwestii zgodnie z wolą ustawodawcy. Brak jest podstaw do poszerzania zakresu udzielonego upoważnienia przez wykładnię rozszerzającą czy przez obejmowanie regulacją kwestii nie wskazanych w art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy. Zrealizowanie kompetencji prawodawczej wymaga zatem rozważenia jej zakresu zarówno w aspekcie pozytywnym, jak i negatywnym. Uwzględniając aspekt pozytywny upoważnienia ustawowego, należy dokładnie ustalić zakres zagadnień powierzonych do unormowania. Negatywny aspekt upoważnienia pozwala z kolei na precyzyjne określenie granic upoważnienia, poprzez wyeliminowanie z zakresu kompetencji tych zagadnień, które mieściłyby się w granicach upoważnienia, jednak zostały już unormowane przepisami odrębnymi. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą. Z reguły stanowi to istotne naruszenia prawa, zwłaszcza art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda podkreślił, że w doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm kompetencyjnych. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne należy więc interpretować w sposób ścisły. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Organ nadzoru powołał się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., według którego do źródeł polskiego prawa stosuje się takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym, jak zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę, że wyznaczenie organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (K25/99, OTK 2000/5/141). W odpowiedzi Wójt Gminy D. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. Według gminy, Wojewoda powinien być konsekwentny w praktyce nadzorczej nad aktami prawa miejscowego. Nieprzestrzeganie tego jest naruszeniem prawa. Do takiego naruszenia doszło przez złożenie skargi na badaną uchwałę w sprawie statutu sołectwa. Z analizy Dzienników Urzędowych Województwa z 2007 r. wynika bowiem, że organ nadzoru nie kwestionował identycznych treściowo regulacji, określających skarbnika gminy jako organ nadzoru nad sprawami finansowymi sołectwa, zawartych w uchwałach rad gmin tam opublikowanych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym obowiązują bez zmian od 2002 r. Tymczasem Wojewoda – oceniając treść uchwał rad gmin w sprawie statutów sołectw, zawierających identyczną normę prawną – w jednych przypadkach uznał je za zgodne z prawem, w innych zaś kwestionował ich legalność, chociaż podstawa prawna (stan prawny) była ta sama. Zdaniem gminy, brak jednolitości w praktyce nadzorczej stanowi też naruszenie art. 8 kpa., wyrażającego jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ nadzoru powinien odpowiednio stosować przepisy tego kodeksu w postępowaniu nadzorczym. Gmina powołała się na ugruntowane orzecznictwo sądowe, według którego naruszenie tej zasady ma miejsce wtedy, gdy działania organów administracji publicznej charakteryzuje "zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach tych organów w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany" (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt. I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27). Takie działanie organu administracji może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Zdaniem Wójta, podane okoliczności przesądzają o zasadności wniosku Gminy o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "u.s.g."). Wojewoda, badając legalność uchwały, stwierdził, że narusza ona w sposób istotny art. 35 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 11a tej ustawy. Ani Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny czy też procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oba przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka zasadniczo organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Natomiast art. 93 ust. 1 tej samej ustawy przewiduje, że po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie – jak w niniejszej sprawie – zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, ocenie Sądu podlegała legalność przepisu § 42 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa B., o następującym brzmieniu: "§ 42. 1. Nadzór nad działalnością Sołectwa sprawują: (...) 3) Skarbnik – w zakresie gospodarki finansowej Sołectwa." Badana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest powtórzona w art. 40 u.s.g., według którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Sąd podkreśla, że organ nadzoru słusznie stwierdził, iż granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z tego, że rada gminy, podejmując uchwałę o ustroju jednostki wewnętrznej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana była do przestrzegania przepisów tej ustawy. Dotyczy to między innymi art. 11a ust. 1 u.s.g., według którego organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei, stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 5 tej samej ustawy, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis § 42 ust 1 pkt 3 podjętej uchwały, przekazujący skarbnikowi gminy nadzór nad działalnością sołectwa w zakresie gospodarki finansowej, jest zatem niezgodny z powołanym art. 11a ust. 1 u.s.g., a niezgodność ta ma charakter istotny. Rada gminy nie jest bowiem władna dokonywać zmiany porządku kompetencyjnego, ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia (jak np. w art. 39 ust. 4 u.s.g.). Sąd stwierdza także, że upoważnienie zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. nakazuje wskazanie w statucie sołectwa nie tylko organu gminy, ale także zakresu i form kontroli oraz nadzoru nad działalnością sołectwa. Zaskarżony przepis § 42 ust 1 pkt 3 uchwały nie spełnia tych wymogów. Ma w tym zakresie charakter blankietowy, gdyż ogranicza się jedynie do ogólnikowego wskazania finansowego zakresu kontroli. W świetle dotychczasowych wywodów bezzasadne jest powoływanie się przez gminę na dotychczasową praktykę nadzorczą Wojewody. Nie może to bowiem stanowić przesłanki legalizacji działań istotnie naruszających prawo. Na dotychczasowej, nieprawidłowej praktyce nadzorczej, nie można także budować zarzutu naruszenia art. 8 kpa. Skład orzekający przyjął więc, że zarzucane w tym przypadku przez Wojewodę naruszenie prawa ma charakter istotny. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.