III SA/Wr 517/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżonym postanowieniem - po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IAS) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. (dalej: Naczelnik US, organ egzekucyjny), wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego, prowadzonego - na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], z [...] sierpnia 2017 r. - wobec M. M. (dalej: zobowiązana) i obciążenia tymi kosztami wierzyciela, tj. Starosty Powiatu K. (dalej: Starosta, wierzyciel) w kwocie 1.052,06 zł. Jako podstawę prawną podał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 64c § 1, § 4 i § 7 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że Naczelnik US prowadził w stosunku do zobowiązanej postępowanie egzekucyjne. W związku z nieujawnieniem jakichkolwiek składników majątkowych podlegających egzekucji - postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. - umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność (rozstrzygnięcie to nie było przez wierzyciela kwestionowane). Zawiadomieniem z 30 lipca 2019 r. poinformował wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych. W odpowiedzi na wniosek wierzyciela - postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., wydanym zgodnie z art. 64c § 4 i § 7 u.p.e.a. - obciążył wierzyciela tymi kosztami w wysokości 1.052,06 zł. W zażaleniu, wierzyciel zakwestionował zasadność obciążenia go w/w kosztami. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika US. Stwierdził, że skarżone zażaleniem postanowienie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, tj. art. 64c § 1, art. 64 § 2, art. 64 § 6, art. 64b § 1 pkt 1 u.p.e.a. Uznał, że postanowienie Naczelnika US jest prawidłowe. Dowodził, że - uzasadniając swoje rozstrzygnięcie - Naczelnik US należycie wyjaśnił stronie sposób naliczenia kosztów, wskazując rodzaj czynności i podstawę prawną naliczenia tych kosztów, na które w sprawie złożyły się: opłata manipulacyjna (doręczenie odpisu tytułu wykonawczego - 172,40 zł), opłata za czynności egzekucyjne (zajęcie rachunku bankowego - 872,46 zł) i wydatki egzekucyjne na opłacenie kosztów przejazdu oraz delegacji poborcy do miejsca zamieszkania zobowiązanego (83,70 zł). Ocenił, że koszty te zostały wyliczone w prawidłowej wysokości i zgodnie z ogólnymi zasadami ponoszenia kosztów egzekucyjnych, w przypadku, gdy nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego i koszty te pokrywa wierzyciel. Wyłożył, że przyjęty w u.p.e.a. sposób uregulowania kosztów egzekucyjnych nie wiąże wysokości naliczonych opłat z rzeczywistymi kosztami, ponoszonymi przez organ egzekucyjny w związku z podjętymi działaniami mającymi na celu wyegzekwowanie należności objętej danym tytułem wykonawczym, czy też z wysokością kwot wyegzekwowanych w toku postępowania. Dalej, Dyrektor IAS zauważył, że - wbrew stanowisku wierzyciela - w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 64e § 2 i § 3 u.p.e.a., gdyż ramy tej sprawy nie obejmują umorzenia kosztów egzekucyjnych. Organ nadzoru stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, co potwierdza prawidłowość zakwestionowanego przez wierzyciela postanowienia Naczelnika US. Co się zaś tyczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14), Dyrektor IAS podkreślił, że wyrok ten nakłada na ustawodawcę obowiązek nowelizacji u.p.e.a., która nie została przeprowadzona. Zważył, że skoro wejście w życie w/w orzeczenia TK nie spowodowało utraty mocy obowiązującej przepisów art 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a., organy egzekucyjne zobowiązane są stosować w praktyce wskazane przepisy gdyż nie są one uprawnione do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów a obowiązek działania przez organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych, czy działania wbrew tym przepisom. W skardze na postanowienie Dyrektora IAS, Starosta zarzucił: 1. oparcie przez organ zaskarżonego postanowienia na przepisach prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., uznanych na mocy wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) za niezgodne - w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej - z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP; 2. (w nawiązaniu do treści wyroku TK) nie zastosowanie przez organ zasady współmierności i miarkowania wysokości wymierzonej opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i wysokości opłaty manipulacyjnej, w stosunku do niewielkiego nakładu pracy organu egzekucyjnego w toku egzekucji, niskiego stopnia skomplikowania czynności egzekucyjnych oraz wobec faktu całkowitej nieefektywności tych działań, co było przyczyną umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie. Tak stawiając zarzuty, Starosta wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenie. Krótko także uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Przepis § 4 stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowano regulację art. 64c § 4 u.p.e.a., skoro - w związku z brakiem majątku po stronie zobowiązanego, z którego można było przeprowadzić egzekucję, postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. - organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzi natomiast do jego zakończenia i utraty możliwości uzyskania kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, jeżeli wcześniej nie zostały one wyegzekwowane (co w sprawie miało miejsce). Po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, dotyczącego należności pieniężnych, organ egzekucyjny nie posiada już bowiem, w stosunku do zobowiązanego, wierzytelności o zapłatę kosztów egzekucyjnych, wobec czego nie może ich od niego ściągnąć, co czyni zasadnym obciążenie tymi kosztami wierzyciela. W myśl art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych, pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Za NSA (wyrok z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, dostępny: CBOSA), Sąd przyjął, że we właściwym odczytaniu powołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia, są kształtowane treścią tekstu prawnego (zob. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie - w analizowanym przepisie - ustawodawca nie zawarł przyzwolenia na pobieranie stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. NSA zauważył także, że w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Wskazywane postulaty de lege ferenda nie są jednak dostrzegane przez ustawodawcę. Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być przy tym podważane przez nawiązanie do treści art. 80 § 1 u.p.e.a., co także przesądził NSA. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i wcale nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w treści art. 80 § 2 u.p.e.a. mowa jest o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska skarżącego, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. Sąd podziela w związku z tym zapatrywanie, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. W sprawie - orzekające w obu instancjach - organy administracji błędnie przyjęły stanowisko odmienne od reprezentowanego wyżej przez Sąd, co było jedną z przyczyn uchylenia wydanych przez nie postanowień. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważył, że obie strony postępowania odwołują się do wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14), formułując jednak - w oparciu o ten wyrok - odmienne wnioski. W skarżonym postanowieniu zaakceptowano określenie kosztów egzekucyjnych tytułem opłaty za zajęcie rachunku bankowego i opłaty manipulacyjnej, naliczonych zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., tj. przy przyjęciu - odpowiednio - stawek 5% i 1% egzekwowanych należności. Skarżący neguje wyliczenia organu egzekucyjnego w zakresie "wyceny" w/w czynności. Ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia musi niewątpliwie uwzględniać stanowisko wyrażone przez TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14). TK, którego orzeczenia, na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, stwierdził w nim m.in., że: - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji; - art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku (pkt 4.3.) Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. TK motywował, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą gwarantuje, że wartość wyznaczona kwotowo zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie TK, brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia, TK wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w sprawie. Wspomnianej interwencji ustawodawca dotychczas nie podjął, nie mniej jednak, organy rozstrzygające o wysokości kosztów egzekucyjnych zobowiązane były uwzględnić stanowisko TK. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy pominęły, że TK jednoznacznie zanegował dopuszczalność całkowitego zerwania związku między świadczeniem czynności organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tychże czynności opłat. TK podkreślił, że - w takich sytuacjach - opłaty te nie są formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mimo tak jednoznacznego stanowiska TK, Naczelnik US nie rozważył (patrz: treść postanowienia tego organu) adekwatności wysokości ustalonych kosztów (opłat) egzekucyjnych do stopnia skomplikowania (czasochłonności...) podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Natomiast Dyrektor IAS, jako organ odwoławczy, to zaakceptował, jako zgodne z prawem, co jest oczywiście nieprawidłowe. Dyrektor IAS nie odniósł się w żaden sposób do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności i nakładu pracy tego organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. W opinii Sądu, w realiach rozpatrywanej egzekucji, nie wykazano związku między czynnościami organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, należy rozważyć obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, uwzględniając zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. oraz wskazania TK, zawarte w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14). ----------------------- 7