III SA/Wr 519/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA – Anna Moskała Sędziowie: Sędzia WSA – Bogumiła Kalinowska Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: – Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 16 kwietnia 2004r. nr XIX/174/04 w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; II. określa, że w uchylonym paragrafie zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska w Nowogrodźcu podjęła w dniu 16 kwietnia 2004 r. uchwałę nr XIX/174/04 w sprawie przekształcenia Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teks jednolity - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 4. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zarzucił, iż w zakwestionowanym § 4 uchwały przewidziano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, taki zapis w istotny sposób narusza art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Przepis art. 13 powołanej ustawy wylicza taksatywnie akty normatywne i wyroki sądów ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Wojewody wyliczenie to wskazuje, ze w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się trzy kategorie aktów. Pierwszą kategorią są akty prawa miejscowego, przy czym o takim charakterze aktu decyduje ich treść, a zwłaszcza generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w takim akcie. Do drugiej kategorii można zaliczyć akty wymienione w pkt 3-9 art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, które pomimo dużej różnorodności pod względem formy, treści czy mocy obowiązującej, podlegają ogłoszeniu w oparciu o przepisy tej ustawy. Trzecią kategorią stanowią akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nakazują odrębne przepisy niezamieszczone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. W ocenie organu nadzoru, zaskarżonej uchwały w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu nie można zaliczyć do żadnej kategorii aktów wymienionych w przywołanym przepisie. Podstawy dla jej ogłoszenia nie może stanowić więc art. 13 ust. 2 powołanej ustawy, ponieważ uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r. organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Cytując powołany przepis Wojewoda Dolnośląski wyraził zapatrywanie, że zaskarżona uchwała nie spełnia kryteriów uznania jej za akt prawa miejscowego. Wskazał, iż akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjne (niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Organ nadzoru podkreślił, iż nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu aktu co zaskarżona uchwała. Nie jest nim art. 43 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), na który powołuje się Rada Miasta w podstawie uchwały. W odpowiedzi strona przeciwna nie kwestionuje zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga została wniesiona pismem z dnia 5 lipca 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej w skrócie s.g.) nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli m.in.: została wydana z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Istota rozpoznawanego sporu w niniejszej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie o to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zdaniem składu orzekającego, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ uchwałę tę nie można zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. Polski ustawodawca, zaliczając akty prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji), nie doprecyzował dostatecznie samego pojęcia "aktu prawa miejscowego". W art. 94 Konstytucji przesądzono w istocie tylko to, że podstawę, granice uprawnień, zasady i tryb wydawania aktów tego rodzaju mają stanowić ustawy. W toku stanowienia prawa miejscowego wymagana jest więc szczegółowa podstawa prawna. W ustawie o samorządzie gminnym, jest przykładowe wymienienie obszarów (problematyki), w których mogą być stanowione akty prawa miejscowego. Po myśli wskazanego w zaskarżonej uchwale art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Jednak nie każda uchwała, która dotyczyć będzie organizacji urzędów i instytucji gminnych będzie prawem miejscowym. Powstaje jednak w związku z tym zagadnienie wskazania cech charakterystycznych dla tego typu aktów. Sąd w pełni podziela pogląd, w myśl którego aktem prawa miejscowego staje się każdy akt prawny " zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie konsumowane poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji" (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001r., SA/Bk 1532/00, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno, OSP 2002/11/138). Kolejnym artykułem na podstawie którego wydano zaskarżoną uchwałę jest art. 43 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 43 ust. 1 i 3 tego przepisu rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Przywołany artykuł wskazuje w jakiej formie i jaki organ wydaje uchwałę w sprawie przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie określając przy tym, w jaki sposób należy publikować daną uchwałę i czy uchwała taka jest przepisem prawa miejscowego. Jak już wyżej wspomniano aby dana uchwała była przepisem prawa miejscowego musi mieć oparcie w przepisach rangi ustawy i powszechnie obowiązywać na terenie objętym właściwością organu stanowiącego, co oznacza że akt ten adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, bezpośrednio rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała nie spełnia kryteriów, które powinny przesądzać o jej zakwalifikowaniu do kategorii aktów prawa miejscowego. Przede wszystkim zaskarżona uchwała nie znajduje oparcie w powołanych w niej artykułach tj. art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Poza tym nie jest adresowana do każdego członka wspólnoty Gminy Nowogrodziec. Wynika to z postanowień zaskarżonej uchwały i tak w myśl § 1 tego aktu Rada uchwala z dniem 31 sierpnia 2004 r. zlikwidować Punkt Lekarski w Gościszowie-Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu. Zgodnie z § 2 tej uchwały wykonywane przez likwidowany punkt Lekarski Gościszowie świadczenia zdrowotne w całości przejmuje Przychodnia Gminna w Nowogrodźcu - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu, bez zmiany ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Podsumowując, należy stwierdzić, iż badana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani też innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego. Dlatego, zgodzić się należy ze zdaniem organu nadzoru, że nie podlega ona publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego, określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z tego względu na podstawie art. 147 § 1, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.