III SA/Wr 521/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Małgorzata Malinowska - Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi F. M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu od Skarbu Państwa – kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. – uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych. F. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. r. w sprawie zamiany nieruchomości komunalnych stanowiących własność Gminy W. Skarżący wskazał, że na mocy § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy W. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w obrębie M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] , stanowiącej własność Gminy W. w zamian za nabycie działki [...] o powierzchni 0,0497 ha położonej w obrębie M., oraz działki [...] o powierzchni 0,0052 ha położonej w obrębie M. – obu stanowiących własność Z. K. Skarżący wskazał, że cena tej nieruchomości gminnej oznaczona przez Wójta jest zaniżona. Dodatkowo skarżący podniósł, że sprawa zmiany przebiegu drogi gminnej i zamiany nieruchomości i zlikwidowania drogi gminnej biegnącej między działkami pana K. była przedmiotem obrad zebrania wiejskiego, jednak organizacja tego zebrania nie była prawidłowa. Nadto skarżący wskazał, że na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy W. pozbawiono działkę nr [...] kategorii drogi gminnej, co sprawi, że nieruchomość będąca własnością skarżącego (działka nr [...]) straci na wartości. Nadto Gmina będzie zobligowana do budowy nowej drogi gminnej, co narazi ją na znaczne wydatki. Dlatego również uchwałę Nr [...] skarżący objął swoją skargą do Sądu. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr [...] jak również o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] . W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu gminnego skarżący nie wykazał, że zaskarżone uchwały naruszają jego interes prawny. Nawet jednak jeśli by tak było, to zaskarżonym uchwałom nie można zarzucić sprzeczności z prawem, a wiec zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Następnie zgodnie z zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. rozdzielono skargi zawarte przez skarżącego w jednym piśmie w ten sposób, że skarga na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 521/16, natomiast skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy przekazano według właściwości do Wydziału II WSA we Wrocławiu, gdzie otrzymała sygn. akt II SA/Wr 273/16. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016r. na rozprawie Sąd odrzucił skargę na uchwałę Rady Gminy w sprawie zamiany nieruchomości komunalnych stanowiących własność Gminy W. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W. w dniu [...] r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skarżący domagał się ochrony, do której prawo przyznają mu przepisy szczególne, co wynika z treści skargi, domagał się ochrony sądowej na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., dalej u.s.g.), która w art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego uchwała Nr [...] Rady Gminy w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej, podjęta na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art.7 ust.2 w zw. z art.10 ust.1,2 i 3 ustawy o drogach publicznych, po zasięgnięciu opinii Zarządu Dróg Powiatowych w W., w której uchwalono: § 1.pozbawia się dotychczasowej kategorii drogi gminnej i dokonuje się likwidacji drogi gminnej poprzez wyłączenie jej z użytkowania, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym [...], położonej w obrębie M. Położenie i przebieg wyłączonej drogi przedstawia załącznik graficzny do niniejszej uchwały. § 2.Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy W. § 3.Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016r. jest sprzeczna z prawem i narusza interes prawny skarżącego. Według skarżącego wobec projektu przeniesienia drogi, która ma przebiegać wzdłuż granicy działki skarżącego [...], nieruchomość skarżącego straci na wartości i pojawią się uciążliwości ze strony przejeżdżających pojazdów. Na rozprawie skarżący oświadczył, że planowana droga dojazdowa, położona jest z tyłu posesji skarżącego, a sam skarżący korzysta z wjazdu na posesję z przeciwnej strony z drogi powiatowej. Ponadto Gmina będzie zmuszona do budowy nowej drogi co narazi ją na duże wydatki. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest więc skarga na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżący spełnił. Kluczowe jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżący. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego mu indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu skarżący nie ma bowiem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Nr [...] Rady Gminy podjętej na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art.7 ust.2 w zw. z art.10 ust.1,2 i 3 ustawy o drogach publicznych, po zasięgnięciu opinii Zarządu Dróg Powiatowych w W., w sprawie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi gminnej i likwidacji drogi gminnej poprzez wyłączenie jej z użytkowania, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym [...]. Żaden przepis prawa materialnego nie nadaje skarżącemu (nawet jako sąsiadowi spornych nieruchomości) prawa lub uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym przedmiocie. Żaden przepis prawa nie nadaje też skarżącemu prawa lub uprawnienia, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Skutkiem wejścia w życie zaskarżonej uchwały będzie likwidacja drogi gminnej dzieląca działki innego właściciela. Skarżący ma zapewniony dojazd do swojej nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w przedstawionym już znaczeniu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu sprawy ze skargi. w sprawie zamiany nieruchomości komunalnych stanowiących własność Gminy W., sygn. akt II SA/Wr 273/16, że skarżący ma w sprawie interes faktyczny, bowiem kwestia, z czyimi nieruchomościami będzie graniczyć nieruchomość skarżącego dotyczy niewątpliwie istotnej sfery życiowej skarżącego. Niemniej interes faktyczny w tym wypadku nie podlega ochronie w postępowaniu sądowym wywołanym skargą. Jeśli zaś chodzi o potencjalne immisje z nieruchomości sąsiednich, których może w przyszłości doświadczać skarżący, oraz kwestię ceny (wartości) jego nieruchomości, która może ulec zmianie, to ochrona uprawnień właścicielskich skarżącego w tym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ochrona własności i posiadania jest bowiem, co do zasady, domeną prawa i postępowania cywilnego. Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało ją odrzucić. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji).