III SA/Wr 523/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi G.B. (dalej: strona, skarżący) jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego (Dyrektor OR, organ II instancji) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego (dalej: KBP, Kierownik BP, organ I instancji) ARiMR w J. z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postepowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej, w tym kosztów transakcyjnych na rok 2017. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] maja 2017 r. złożył do Kierownika BP wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Organ wezwał stronę do wyjaśnienia tytułu prawnego do zadeklarowanych działek, ponieważ znajdują się one w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), ale według stanu na [...] maja 2017 r. nie została zawarta umowa dzierżawy. Strona wyjaśniła, że tytuł prawny do działek nr: [...] wywodzony jest z umowy dzierżawy oraz z ustanowienia zabezpieczenia przez Sąd polegającego na zakazie zbywania gruntów. Wskazała strona, że w odniesieniu do działek [...] tytuł prawny został stwierdzony wyrokami Sądu Rejonowego (SR) w L.(sygn. akt [...]) oraz Sądu Okręgowego (SO) w J.(sygn.akt [...]). Wskazała, że w stosunku do wszystkich umów dzierżawy złożyła wnioski o ich przedłużenie. Na potwierdzenie posiadanego tytułu prawnego do wskazanych działek strona załączyła postanowienia Sądu Rejonowego w L., Wydział I Cywilny o sygn. akt [...]w sprawie udzielenia zabezpieczenia roszczenia, poprzez ustanowienie zakazu zbywania i wydzierżawiania nieruchomości objętych umową dzierżawy nr [...]oraz [...], położonych w L. w obrębie S. Strona zaznacza, iż podobnie orzekł Sąd Okręgowy w J.sygn. akt [...], który również uznał roszczenie strony za uprawdopodobnione. Ze stanowiskiem, że roszczenie strony jest uprawdopodobnione zgodził się również SR w L. sygn. akt [...], SR dla W-S sygn. akt [...], SO w J.sygn. akt [...], SO w W. sygn. akt [...], [...], SR w K. sygn. akt [...]. Przytoczyła strona wyroki SR w L.. sygn. akt [...], SO w J.[...], które potwierdziły prawo strony do dzierżawy. Argumentowała strona, że ww. wyroki uzasadniają stanowisko strony, stwierdziła, że zawarte umowy dzierżawy nigdy nie zostały rozwiązane i strona dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętych wnioskiem. W dniu [...]czerwca 2018 r. Kierownik BP wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie wnioskowanej płatności na rok 2017. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 627, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i stwierdził, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy: w K., w L., w L., dla W-S oraz Sąd Okręgowy w J.i w W. w sprawach potwierdzenia dzierżawy gruntów należących do Agencji Nieruchomości Rolnych. W zażaleniu na postanowienie zarzucono naruszenie następujących przepisów: - art. 97 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że rozpoznawana przez Sąd sprawa stanowi kwestię wstępną; - art. 20 ust. 4 tej ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku spornej sytuacji wyklucza to możliwość posiadania przez stronę tytułu prawnego, w momencie w którym udzielone zabezpieczenia sugerują, że strona posiada tytuł prawny i będzie kontynuował działalność na gruncie; - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji, która jest niezgodna z polityką wsparcia rolnictwa; - art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE nr C 326 z 26 października 2012 r., dalej: TFUE), poprzez jego niezastosowanie. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie, z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć, przy czym pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego musi istnieć zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Ponadto zagadnienie to musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazał organ, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania przedmiotowej płatności na rok 2017 (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest uprzednie prawomocne rozstrzygnięcie powództw strony w przedmiocie ustalenia dalszego dzierżawienia gruntów rolnych objętych umowami dzierżawy, zawartymi z Agencją Nieruchomości Rolnych w W. (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, dalej: KOWR). Dalej wskazał organ odwoławczy, że strona składając wniosek, wykazała w jego treści działki ewidencyjne, wchodzące w skład ZWRSP, które uprzednio użytkowała rolniczo na podstawie umów dzierżawy zawartych z Agencją Nieruchomości Rolnych w W.. Obecnie natomiast strona (z uwagi na brak posiadania stosownych umów dzierżawy) wystąpiła do Sądu z powództwami o ustalenie prawa do ich dalszego dzierżawienia. Zaznaczył organ, że prawomocne rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co do dalszego dzierżawienia gruntów są niezbędne dla wydania decyzji administracyjnej w sprawie pomocy finansowej dla działek wchodzących w skład ZWRSP. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Tak więc niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Zauważył także organ, że tytułem prawnym jest każde (prawomocne) orzeczenie, (ostateczna) decyzja administracyjna, umowa cywilnoprawna, czy też ugoda. Tytuł prawny świadczy o tym, że danej osobie przysługuje jakieś prawo i stanowi podstawę do wysuwania roszczeń. Natomiast w sprawie, w stosunku do działek zadeklarowanych we wniosku na rok 2017, wchodzących w skład ZWRSP nie są takim tytułem przedłożone przez stronę nieprawomocne wyroki ani postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń wobec Agencji. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR prawomocne rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia działek, wchodzących w skład ZWRSP, które zostały przez stronę zadeklarowane do przyznania płatności na rok 2017, mając na względzie treść art. 20 ust. 4 ustawy, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na sprawy dotyczące kampanii za 2016 r., w których Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 287/17, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z dnia 16 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 570/18, zaakceptował pogląd organów, co do podstaw do zawieszenia postępowania. W skardze do WSA strona - reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postepowania. Zarzuciła naruszenie: a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozpoznawana przez Sąd sprawa stanowi kwestię wstępną umożliwiająca zawieszenie postępowania w związku z przepisem art. 20 ust. 4 ustawy, w momencie w którym przepis ten stoi w sprzeczności z bezpośrednio stosowanymi przepisami unijnymi i nie posiada mocy prawnej jako uchylony na podstawie zasady lex superior derogat legi inferior; b) art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP i art. 288 TFUE, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku sprzeczności treści ustawy z aktem prawa unijnego pierwszeństwo ma przepis krajowy, który powinien zostać uznany za nieobowiązujący; c) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach, u.p.r.s.w.b.) w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP i art. 288 TFUE, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku sprzeczności treści ustawy z aktem prawa unijnego pierwszeństwo ma przepis krajowy, który powinien zostać uznany za nieobowiązujący; d) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji, która jest niezgodna z polityką wsparcia rolnictwa i godzi w interesy rolnika, a tym samym podważa zaufanie do organu administracyjnego prowadzącego sprawę. W rezultacie naruszenia wyrządzając stronie szkodę, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich utrudniając prowadzenie działalności rolniczej; e) art. 228 TFUE, poprzez jego niezastosowanie polegające na stosowaniu przez organ administracyjny Państwa Członkowskiego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w momencie, gdy pozostaje on w sprzeczności z art. 29 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013) oraz art. 31 ust. 1 Rozporządzenia 1305/2013, poprzez zastosowanie ograniczeń w przyznawaniu płatności nieznanych Prawu Wspólnotowemu, a tym samym naruszenie zasady bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych. W rezultacie naruszenia wyrządzając stronie szkodę poprzez zawieszenie postepowania; f) art. 29 ust. 1 Rozporządzenia 1305/2013 oraz art. 31 ust. 1 Rozporządzenia 1305/2013 w zw. z art. 288 tiret 2 TFUE poprzez jego niezastosowanie w momencie, kiedy przepisy krajowe są sprzeczne z bezpośrednio i całościowo obowiązującym rozporządzeniem unijnym; g) art. 93 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na odrzuceniu hierarchii aktów prawnych i przyznanie wyższości przepisowi krajowemu nad prawem pochodzącym od organizacji międzynarodowej, której ratyfikowana umowa międzynarodowa przyznaje pierwszeństwo przed ustawą. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności według ww. kryteriów stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Spór dotyczy zasadności zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2017. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. wydanie decyzji w przedmiocie płatności z uwagi na treść art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia zadeklarowanych do płatności działek wchodzących w skład ZWRSP. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne wiąże się zatem z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną postępowania administracyjnego. Z przepisu wynika, że zagadnienie wstępne, o którym w nim mowa, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). W sprawie przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego odnośnie przedmiotowych płatności na rok 2017 jest uprzednie rozstrzygnięcie powództw skarżącego w przedmiocie ustalenia dalszego dzierżawienia gruntów rolnych objętych umowami dzierżawy zawartymi z Agencją Nieruchomości Rolnych, a będących przedmiotem wniosku. Zdaniem organów dopiero prawomocne rozstrzygnięcia postępowań przed SO w J., SO w W., SR dla W-S, SR w K., SR w L. oraz SR w L. pozwolą na rozpoznanie wniosku strony o przyznanie płatności na 2017 r. Sąd analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle obowiązujących przepisów prawa podzielił stanowisko organów Agencji obu instancji o zasadności zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżący składając wniosek pomocowy na rok 2017 zadeklarował do przyznania płatności grunty rolne wchodzące w skład ZWRSP, użytkowanych wcześniej na podstawie umów dzierżawy. W stosunku do tych gruntów, jak wynika z akt sprawy (w tym pism skarżącego), skarżący wystąpił o przedłużenie dzierżawy a następnie wystąpił do sądów z powództwami o prawo do ich dalszego dzierżawienia. Skarżący do akt sprawy nie przedłożył prawomocnych wyroków, z których wynikałoby prawo strony do dzierżawy nieruchomości będących przedmiotem wniosku. Kwestie przyznania wnioskowanej pomocy reguluje m.in. ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie art. 20 ust. 4 ustawy, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. A zatem zgodnie z ww. przepisem niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Kwestia posiadania przez stronę tytułu, na dzień składania wniosku, jak i wydania rozstrzygnięcia przez organy Agencji, w odniesieniu do gruntów objętych wnioskiem nie była rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem. Jak słusznie wskazał organ uzyskanie prawomocnych rozstrzygnięć sądowych, co do dzierżawienia przez skarżącego w/w gruntów, oznacza niewątpliwie posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, jest niezbędne do wydania decyzji administracyjnych w sprawie przyznania płatności. Organy administracyjne we własnym zakresie nie są władne rozstrzygnąć kwestii spornego w sprawie tytułu prawnego. Z kolei udzielone przez Sądy zabezpieczenia, jak to słusznie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, nie stanowią tytułu prawnego w stosunku do dzierżawionych gruntów rolnych, wchodzących w skład ZWRSP. Tym samym, dopiero prawomocne rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia działek, wchodzących w skład ZWRSP, które zostały przez stronę zadeklarowane do przyznania płatności na rok 2017, mając na względzie treść art. 20 ust. 4 ustawy, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy: zagadnienie to (posiadanie tytułu prawnego do gruntów) wyłoniło się w toku postępowania o przyznanie płatności; jego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego; jego "uprzednie" rozstrzygnięcia musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji istnieje zależność. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 4 ustawy o płatnościach. Odnośnie zarzutów skargi związanych z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i naruszeniem przepisów TFUE, wskazywanych Rozporządzeń oraz Konstytucji RP, to przede wszystkim wskazać trzeba, że w ramach niniejszego postepowania dotyczącego zasadności zawieszenia postępowania, nie mogą być oceniane kwestie merytoryczne związane z ustawowymi przesłankami przewidzianymi dla uzyskania płatności ani kwestia ich spełnienia. Zaskarżone postanowienie rozstrzyga bowiem wyłącznie kwestię zawieszenia postępowania głównego (dotyczącego przyznania płatności), ma zatem charakter wpadkowy. Stąd też podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do przepisów normujących przyznawanie płatności, ich zgodność z przepisami unijnymi – mogą być przedmiotem oceny w ramach postepowania dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie płatności. Zauważa jednak Sąd, że problematyka zgodności art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (jak również, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach który powołuje strona, a który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania) z przepisami unijnymi była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd (z którym Sąd się zgadza), że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art.8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z [...] grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). W tym stanie, nie może być uznany za trafny także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. – wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z polityką wsparcia rolnictwa, w tym wydanie rozstrzygnięcia godzącego w interesy rolnika. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 288 TFUE. W sytuacji zawieszenia w sprawie postępowania administracyjnego nie można mówić, o wyrządzeniu szkody skarżącemu przez organ administracji. W razie ustania przesłanki zawieszenia, sprawa wniosku zostanie rozpoznana merytorycznie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustaną przyczyny uzasadniające zawieszenie postepowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się podstaw usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.