III SA/Wr 523/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 12 listopada 2025 r. nr 200.XXVIII.2025 w przedmiocie zaciągnięcia pożyczki długoterminowej postanawia: I odrzucić skargę; II zwrócić stronie skarżącej kwotę w wysokości 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 25 listopada 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga M. B. (dalej: skarżący, strona skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry (dalej: organ, Rada Miejska) z dnia 12 listopada 2025 r. nr 200.XXVIII/2025 w przedmiocie zaciągnięcia pożyczki długoterminowej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Zarzucił naruszenie: – art. 243, art. 212 ust. 1 pkt 6, art. 230, art. 89, art. 90, art. 91 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2025 r. poz. 1483) –dalej: u.f.p., – art. Art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025 r. poz. 1153) – dalej: u.s.g., – art. 2, art. 7 i art. 61 Konstytucji RP, – art. 15 ust. pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. 2025 r. poz. 1484) – dalej: n.d.f.p. Poinformował, że skarga nie dotyczy jego interesów prywatnych ani majątkowych. Wniesiona została w obronie mieszkańców J. przed nieuzasadnionym i cyt. "potencjalnie nielegalnym" zadłużaniem miasta. Jej celem jest zapewnienie kontroli legalności działań organów publicznych zgodnie z art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ponieważ skarżący nie wskazał swojego interesu prawnego, ani nie posiada upoważnienia do działania interesie publicznym, na który się powołuje. Z akt sprawy wynika, że 12 listopada 2025 r. Rada Miejska Jeleniej Góry na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c i art. 58 u.s.g. oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 91 ust. 1 i 2 u.f.p. podjęła uchwałę w sprawie zaciągnięcia pożyczki długoterminowej do wysokości 16 879 600 zł z przeznaczeniem na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu wskazano m.in., że spłata pożyczki nastąpi w latach 2031 – 2040, zabezpieczenie stanowić będzie weksel własny in blanco. Zaciągniecie zobowiązania w formie pożyczki jest korzystne, bowiem forma ta umożliwia negocjowanie indywidualnych warunków przy podziale wysokości planowanego zadłużenia na dowolną liczbę transz. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego, akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozpoznawanej sprawie jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając naruszenie interesu prawnego strony skarżącej należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym stanowiących podstawę prawną jej podjęcia. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących (również m.in.) zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 1530, 1572, 1717, 1756 i 1907 oraz z 2025 r. poz. 39). Stosownie zaś do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na m.in. finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Art. 91 u.f.p. stanowi o limicie zadłużenia określonym w uchwale budżetowej. Zgodnie z jego treścią, suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1). Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 2 u.f.p., zaciągnięcie lub wyemitowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zobowiązania z tytułu: 1) kredytu lub pożyczki na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90, 2) innego niż wymienione w pkt 1, zaliczanego do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, 3) emisji papierów wartościowych na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90 - wymaga uzyskania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.s.g., gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Natomiast art. 58 u.s.g. informuje, że organy gminy w swoich uchwałach i zarządzeniach dotyczących zobowiązań finansowych muszą wskazywać źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Z cytowanego wyżej art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać pożyczki na finansowanie planowanego deficytu budżetu. Skarżący podnosi, że występuje ze skargą jako "czynnik społeczny" w interesie publicznym, w obronie mieszkańców J. przed nieuzasadnionym i potencjalnie nielegalnym zadłużaniem miasta, zatem wywodzi swój interes prawny z przynależności do wspólnoty gminnej. Należy wskazać jednak, że zgodnie z orzecznictwem, przez interes powszechny wszystkich mieszkańców gminy należy rozumieć identyczne interesy tych mieszkańców, wynikające z regulacji materialnoprawnej, a nie z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy, co nie przysługuje więc z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis. Oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, należy wykazać również naruszenie przez uchwałę, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej (Wyrok TK z 4.11.2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84, LEX). Jeżeli legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegałaby na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów gminy przez sądy - stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która (...) byłaby nie do pogodzenia z regulacją prawną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy (oraz w całym art. 101 ustawy). Tego rodzaju legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia "sprawy", o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie "sprawy" (...) wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa, oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. Nie spełnia więc wymogów konstytucyjnych pojęcia sprawy, zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, sam przepis prawny, pozbawiony innych, koniecznych elementów danej, indywidualnej sprawy (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 grudnia 2025 r. sygn. akt 897/25 i cytowany tam wyrok TK z 16 września 2008 r. SK 76/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA). Powyższe wskazuje jednoznacznie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O dopuszczalności skargi przesądza więc wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej stronie z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżący nie wykazał, aby wskutek zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia czy też naruszenia interesu prawnego wspólnoty gminnej, którą – jak twierdzi – reprezentuje. Powołuje się na deficyt budżetowy gminy oraz wskazuje na nieuzasadniony wzrost wysokości podatku od nieruchomości oraz tzw. opłaty śmieciowej. Fakty te nie stanowią podstawy do uznania naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Stwierdzić zatem należy, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z kolei brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez stronę naruszenia indywidualnego interesu prawnego kwestionowaną uchwałą, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem postanowień uchwały i odniesienia się do zarzutów skargi. Z powyższych względów skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.