III SA/Wr 525/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 czerwca 2021 r., nr 470000/71/73202/2021/RDZ-B7 w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lutego 2021 r., 470000/71/73202/2021/RDZ-B7. Przedmiotem skargi R. B. (dalej: strona, strona skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 2 czerwca 2021 r. nr 470000/71/73202/2021/RDZ-B7 którą utrzymano w mocy decyzję ZUS z dnia 22 lutego 2021 r. nr 470000/71/73202/2021/RDZ-B7 odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia ZUS powołał m.in. art. 31q ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej ustawa COVID-19) i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. 2021 poz. 152, dalej: rozporządzenie COVID). Z akt sprawy wynika, że strona w dniu 5 lutego 2021 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach RDZ B-7 za grudzień 2020 r. oraz styczeń 2021 r. We wniosku podała, że na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającą prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 55.20.Z. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko – organ przytoczył treść § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 oraz wskazał m.in., że w złożonym wniosku strona oświadczyła, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną preferowanym przez ustawodawcę kodem 55.20.Z. Jednakże z informacji zawartych w CEIDG wynika, że na dzień 30 listopada 2020 r. strona prowadziła działalność przeważającą wg kodu PKD 68.20.Z, który nie uprawnia do otrzymania zwolnienia z opłacania składek. Organ przy tym wskazał, że zmiana kodu przeważającej działalności na 55.20.Z nastąpiła w dniu 26 stycznia 2021 r., tj. po 30 listopada 2020 r. W skardze strona argumentowała, że organ bazuje na wpisie w rejestrze CEIDG, który na dzień 30 listopada 2020 r. był błędny i jako taki nie może stanowić rzetelnej podstawy do orzekania w sprawie. Pomyłkowo wybrany przez nią główny/przeważający kod PKD, tzn. 68.20.Z związany z miesięcznym rozliczaniem świadczonej usługi najmu musiał zostać skorygowany wstecznie i zmieniony na kod PKD 55.20.Z. Wskazała, że od momentu założenia w dniu 4 grudnia 2019 r. prowadzi działalność oznaczoną według kodu 55.20.Z która polega na wynajmie mieszkania na poszczególne noce. Stanowisko skargi zostało podtrzymane w piśmie strony z dnia 23 stycznia 2023 r. Zarówno do skargi jak i do pisma z dnia 23 stycznia 2023 r. strona dołączyła dokumenty na potwierdzenie jej stanowiska w spawie. W odpowiedzi na ww. skargę ZUS wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie spór dotyczy zasadności odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za grudzień 2020 r. oraz styczeń 2021 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 - wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 31zy ust. 1 ustawy COVID. Przepis ten przewiduje, że zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, m.in. kodem 55.20.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. A zatem podstawowym warunkiem, który uprawnia do ubiegania się o taką preferencję jest prowadzenie na dzień 30 listopada 2020 r. działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionym w tym przepisie kodem. Ponadto w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 przewidziano, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. Wedle organu, strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o ww. zwolnienie, bowiem w złożonym wniosku co prawda oświadczyła ona, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną preferowanym przez ustawodawcę kodem 55.20.Z. Zgodnie jednak z danymi zawartymi w rejestrze CEIDG przeważająca działalność prowadzona na dzień 30 listopada 2020 r. oznaczona została kodem PKD 68.20.Z, który nie kwalifikuje do otrzymania zwolnienia z opłacania składek. To właśnie ustalenie przyjął jako podstawę odmowy wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia. W pierwszej zatem kolejności, mając na względzie ww. argumentację organu, należy odnieść się do charakteru wpisów w rejestrach prowadzenia działalności gospodarczej (CEIDG/KRS). W sprawie znaczenie ma ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 541 ze zm., dalej ustawa o CEIDG). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1010/13). Z takim założeniem koresponduje zresztą wprowadzona przez ustawodawcę możliwość prostowania wpisów do CEIDG. Otóż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o CEIDG Minister właściwy do spraw gospodarki, w drodze postanowienia, prostuje wpis w CEIDG, jeżeli: 1) zawiera oczywiste błędy lub 2) jest niezgodny z treścią wniosku przedsiębiorcy, lub 3) jest niezgodny ze stanem faktycznym wynikającym z innych rejestrów publicznych. Z kolei w zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego z którego można wyprowadzić następujące pewne generalne tezy. Informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową (por. uzasadnienia wyroków SN z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 oraz z dnia 23 listopada 2016 r., II UK 402/15). Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest, zdaniem Sądu, istotne dla właściwego odczytania § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19. Powyższy wpis w rejestrze CEIDG, jak już powiedziano nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o zwolnienie na pewno spełnia wymagane kryterium, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia kryterium (zobacz też: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r., III SA/Wr 776/20) Wskazać wreszcie należy, że uCOVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569) oraz akty wykonawcze, w tym mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie COVID wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw tworzących tarcze Antykryzysowe, które mają stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/ tarcza antykryzysowa). Prawidłowa wykładnia § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Jak wynika z tych przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD. Takie założenie artykułuje czytelna linia orzecznicza tutejszego Sądu (zob. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., III SA/Wr 985/21; z dnia 28 kwietnia 2022 r., III SA/Wr 959/21 czy z dnia 28 września 2022 r., III SA/Wr 375/21). Innymi słowy, z perspektywy ustawy istotne jest bowiem realne udzielenie pomocy płatnikom składek, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Opierając się wyłącznie na gramatycznej wykładni analizowanych przepisów można osiągnąć rezultat odmienny od założonego w ustawie. Nieaktualne dane skutkują odmową udzielenia pomocy przedsiębiorcy, mimo, że faktycznie prowadzi on działalność objętą według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Z kolei inny przedsiębiorca, otrzyma pomoc, ponieważ ma wpisany kod PKD jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, mimo, iż faktycznie prowadzi przeważającą działalność objętą kodem, który nie uprawnia do uzyskania zwolnienia z opłacania składek (zob. uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2021 r., III SA/Gl 687/21). W ocenie Sądu przedstawione przez organ rozumienie regulacji stanowiącej podstawę przyznania zwolnienia we wnioskowanym przez skarżącą okresie, jest wadliwe i w nieuzasadniony sposób pomija kwestię faktycznej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID. Wskazać przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Nie można więc stracić z pola widzenia, że prawidłowa wykładnia § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, która uwzględnia zarówno dyrektywy wykładni systemowej jak i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana we właściwym rejestrze. Organ ma, bowiem obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w k.p.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 marca 2022 r., I GSK 1321/21). Stwierdzić zatem należy, że stosownie do wskazanych przepisów, w tym art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem ZUS było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Poza tym, skoro strona skarżąca we wniosku złożyła oświadczenie o spadku przychodów, to organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ tego jednak nie uczynił i przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z rejestru, tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, gdyż przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, czy w istocie spełnia kryteria przewidziane w przepisie. Poza tym przyjęty przez organ sposób weryfikacji spełnienia warunków do zwolnienia nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID i wydawanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Wobec powyższego, Sąd uznał kontrolowaną decyzję jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie za wadliwe, jako wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu i umożliwić stronie wykazanie spełnienia kryteriów uprawniających do ulgi na podstawie innych dowodów. W szczególności organ zweryfikuje twierdzenia strony co do permanentnego charakteru prowadzonej przez nią - preferowanej przez prawodawcę - działalności. Wreszcie ponownie interpretując treść art. 31zo ust. 10 uCOVID organ nie straci z pola widzenia generalnego celu wprowadzonej tym przepisem ulgi czyli udzielenia pomocy przedsiębiorcom, płatnikom składek, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Mając na uwadze powyższe, stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów postępowania oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID, Sąd w uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 lutego 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, w związku z art. 135 p.p.s.a.