III SA/Wr 526/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że postanowienia wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r. A. W. (zwana dalej skarżącą) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (ARiMR) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007 – 2013. Wniosek został zgłoszony w wyniku chęci przejścia producenta rolnego z realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy realizowany w ramach PROW na lata 2007-2013 - na podstawie § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. 2008 r. Nr 34, poz. 200 ze zm.). W dniu [...] r. skarżąca skierowała do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, działając na podstawie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a., zawiadomił skarżącą, iż nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrywania zażalenia na bezczynność organu. W opinii organu II instancji, badanie przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania, dlatego też wydanie decyzji na skutek wniosku złożonego w dniu [...] r. nie może mieć miejsca gdy nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie rolnośrodowiskowej z PROW 2004-2006. Podczas rozpatrywania wniosku strony z roku 2008 sprawdzeniu podlegają bowiem: ilość działek uczestniczących w programie i objętych pierwotnie zobowiązaniem (PROW 2004-2006), ich powierzchnia i rodzaj pakietów na nich realizowanych oraz warunki przejścia zawarte w § 30 ust 1 rozporządzenia środowiskowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie – przyznania płatności rolno środowiskowych na rok 2009 - uwagi na wystąpienie tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, że z uwagi na niezakończenie postępowania sądowego w zakresie przyznania skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r., nie ma możliwości zweryfikowania wniosku złożonego w ramach PROW na lata 2007 - 2013. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 oraz art. 16 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego jako, że postępowanie w sprawie przyznania płatności za 2007 rok zostało zakończone decyzją ostateczną. Zdaniem skarżącej postępowanie sądowoadministracyjne i wydane w nim orzeczenie nie stanowi przesłanki wskazanej w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że instytucję obligatoryjnego zawieszenia postępowania reguluje art. 97 § 1 k.p.a. Zgodnie z pkt 4 powyższego artykułu zawieszenie postanowienia uzależnione jest od wystąpienia łącznie następujących przesłanek: 1.Postępowanie administracyjne jest w toku; 2. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3. "Zagadnienie wstępne" nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wskazano w uzasadnieniu, że dla zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej istotne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. W przedmiotowej sprawie ważne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy sprawą o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania " Program rolno środowiskowy" objętego PROW na lata 2007- 2013 a sprawą o przyznanie płatności na realizację wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej PROW na lata 2004 - 2006. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. stwierdza, że taki związek przyczynowy występuje w sprawie - na co wskazuje § 30 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - na podstawie którego skarżąca- w 2008 roku zgłosiła chęć przejścia z programu realizowanego w ramach PROW na lata 2004 - 2006 na realizowany w ramach nowego okresu programowania na lata 2007 - 2013. Zgodnie z tym przepisem, rolnikowi, który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku prawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 174, poz. 1809 ze zm.), może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa - jeśli producent rolny spełnia warunki do jej otrzymania i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował co najmniej taką samą liczbę pakietów. Podniesiono w uzasadnieniu, że badanie kwalifikowalności warunków przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004 - 2006 na 2007 -2013, musi się odnosić do pierwotnie podjętego zobowiązania, dlatego też wydanie decyzji w sprawie wniosku złożonego [...] roku nie może miejsca, gdy nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie rolnośrodowiskowej z PROW na lata 2004 -2006. Wskazano ponadto w uzasadnieniu, że realizacja przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z PROW 2004-2006 jak i program rolnośrodowiskowy PROW 2007-2013 odbywa się na podstawie zobowiązania trwającego 5 kolejnych lat. Ponieważ skarżąca podjęła swoje pierwsze zobowiązanie w roku 2005 w systemie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) utworzone zostało jej tzw. "uczestnictwo", którego zamknięcie możliwe jest w przypadku gdy rolnik np. zrezygnuje z realizacji programu, zakończy 5 -letni okres zobowiązania, czy też zdecyduje się na przejście z PROW 2004 -2006 na PROW 2007-2013. Nie jest możliwe istnienie dwóch "uczestnictw" dla jednego producenta rolnego w ramach obu programów, tak jak nie jest dopuszczalne realizowanie w jednym gospodarstwie- w tym samym czasie - planu sporządzonego w ramach PROW na lata 2004-2006 i 2007-2013. W konsekwencji, zdaniem organu, obsługa sprawy rolnośrodowiskowej za 2009 r. możliwa będzie po definitywnym zakończeniu postępowania w sprawie za rok 2007 prawomocnym rozstrzygnięciem. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła powyższemu postanowieniu i poprzedzającemu je rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu powołując się na doktrynę i judykaturę skarżąca podniosła, że gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. trwały charakter posiada już decyzja ostateczna. Wskazała, iż w przypadku eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na mocy wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym, organowi przysługują uprawnienia opisane w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Natomiast Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli służy ewidencji, organizacji, kontroli i sprawozdawczości procesu przyznawania płatności, nie zaś kreowaniu odmiennego porządku prawnego. W postępowaniu za rok 2007 wydana została decyzja ostateczna, dlatego należy "zamknąć uczestnictwo" w systemie i wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r.(Sygn. akt II GSK 381/10), którym Sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2009 r. (Sygn. akt III SAB/Wr 24/09) oddalający skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Wskazał organ, że w jego uzasadnieniu Sąd stwierdził - "jeżeli zachodziłby związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy objętej skargą na bezczynność organu a "zagadnieniem wstępnym" dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2007 rok będącej przedmiotem postępowania sądowego, to rzeczą organu było obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero wówczas można byłoby bowiem mówić, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż wydał postanowienie adekwatne do okoliczności sprawy uniemożliwiających zakończenie sprawy decyzją". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) – sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na rozstrzygnięcia wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa, skutkującym ich uchyleniem. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd orzekający w pełni akceptuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w sprawie oznaczonej sygn. akt III SA/Wr 525/10. W rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego postanowieniami postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Niemniej w przepisie tym chodzi jednak o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W konsekwencji trzeba uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. A więc chodzi tu o takie zagadnienia, których treścią może być m.in. wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku strony mające znaczenie prawne w danej sprawie dokonane przez inny organ niż orzekający. Tym samym zagadnienia wstępnego nie może spowodować jedynie działanie tego samego organu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W rozpatrywanym przypadku zawieszenie postępowania dotyczy sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (ARiMR) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007 – 2013. Wniosek został zgłoszony w wyniku chęci przejścia producenta rolnego z realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy realizowany w ramach PROW na lata 2007-2013 - na podstawie § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. 2008 r. Nr 34, poz. 200 ze zm.). Zdaniem organu pierwszej instancji (stanowisko to podtrzymał organ drugiej instancji), w sytuacji przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013, może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa - jeśli producent rolny spełnia warunki do jej otrzymania i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował co najmniej taką samą liczbę pakietów. Natomiast badanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR kwalifikowalności spełnienia warunków takiego przejścia musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania. Tym samym, zdaniem organu, skoro nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie rolnośrodowiskowej z PROW 2004-2006 za rok 2007, bowiem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. w tym przedmiocie została zaskarżone w trybie postępowania odwoławczego a następnie sądowoadministarcyjnego, nie może ten organ wydąć rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowej płatności na 2009 r. Jak już wskazano wcześniej, zawieszenie postępowania na podstawie art. 9797 § 1 pkt 4 k.p.a, uzależnione jest od wystąpienia obligatoryjnej przesłanki: uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie wchodząc w rozważania - czy rozpoznanie przedmiotowej sprawy administracyjnej jest i na ile, zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - wskazać należy, że zagadnienie kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013, jako warunek przyznania płatności w rozpatrywanej sprawie (na rok 2009), należy do właściwości rzeczowej tego samego organu. Mieści się więc w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie, przyznania przedmiotowej płatności na rok 2009. Tym samym, kwestia - oceny spełnienia warunków przyznania płatności rolno- środowiskowej za rok 2007 jako przesłanka tej formy płatności na 2008 r. - nie może być zagadnieniem wstępnym w rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, jako należąca do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Taki stan zwalnia z odniesienia się do innych argumentów podniesionych w skardze. Podzielić należy stanowisko zawarte w skardze, że gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., trwały charakter posiada już decyzja ostateczna. Wskazać należy, że stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 18 maja 2010 .r, a zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, z uwagi na nieobligatoryjna formułę "jeżeli zachodziły związek", nie można uznać za wiążącą wykładnię w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c powołanej na wstępie ustawy orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie w punkcie II znajduje umocowanie w art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie pomieszczone w punkcie III wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 p.p.s.a.