III SA/Wr 530/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzenia odwołania B. G. od pisma Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) – stwierdził niedopuszczalność odwołania, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie: k.p.a.). Organ ten uznał, że w rozpoznawanym przypadku wystąpiła niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, nie ma bowiem przedmiotu zaskarżenia. Pismo Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] czerwca 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż ma charakter czysto informacyjny, jego treść zaś nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia, a przy tym nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 107 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. G. wniosła o: 1) "uchylenie postanowienia Dyrektora DOR we W. oraz wadliwej decyzji Kierownika BP"; 2) "uznanie wskazanej "informacji" Kierownika BP o odmowie wprowadzenia zmiany do ewidencji producentów, za decyzję o odmowie wprowadzenia zmiany do ewidencji producentów w oparciu o stan tej ewidencji na dzień złożenia wniosku, analogicznie do sprawy, w której zapadł wyrok NSA sygn. akt II GSK 455/11"; 3) "włączenie do akt postępowania i w ten sposób odtajnienie przed stroną podstawowego dowodu zastosowanego przez Kierownika BP ARiMR we W. w tej sprawie – historii wpisu i wszelkich zmian wpisu strony w ewidencji producentów"; 4) "włączenie do papierowych akt sprawy wydruku z wpisu strony do ewidencji, z zapisami o wszelkich zmianach tego wpisu, dla umożliwienia stronie zapoznania się z tym dowodem w sprawie"; 5) "ustalenie przez Sąd i udzielenie przez Sąd pouczenia organowi w tym zakresie, wymogu prowadzenia w jednym czasie tylko jednego postępowania w przedmiocie wpisu strony do ewidencji"; 6) "przysądzenie mi zwrotu kosztów sądowych". W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów z zakresu administracji publicznej. Spór między stroną skarżącą a organem administracji publicznej sprowadza się w istocie do odmiennego postrzegania i kwalifikowania wspomnianego wcześniej dokumentu w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca dopatruje się w nim elementów decyzji administracyjnej, jako indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej rozstrzygającego o uprawnieniach i obowiązkach strony, organ zaś uważa go wyłącznie za informację udzieloną stronie. Elementy charakteryzujące decyzję wydawaną w postępowaniu administracyjnym określa art. 107 k.p.a. Bogactwo przypadków występujących w sferze publicznoprawnej, zwłaszcza zaś funkcjonowanie w obrocie prawnym różnego rodzaju pism pochodzących od organów administracji, którym nie zawsze nadaje się formalny kształt decyzji administracyjnej przewidziany w art. 107 k.p.a., powoduje niejednokrotnie – co potwierdza praktyka stosowania prawa – niemałe problemy z umieszczeniem takich dokumentów w zbiorze prawnych form działania administracji. Dlatego też – nie uchybiając unormowaniom zawartym w art. 107 k.p.a. – w orzecznictwie wyróżniono minimum składników (elementów) charakteryzujące decyzję administracyjną: 1) oznaczenie organu administracji wydającego akt; 2) wskazanie adresata aktu; 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy; 4) podpis osoby reprezentującej organ administracji. Za decyzję administracyjną można więc uznać nawet pismo nie mające formy decyzji, byleby zawierało co najmniej wymienione elementy i dotyczyło "sprawy administracyjnej" w rozumieniu art. 1 k.p.a. (zamiast wielu orzeczeń zob. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., I GSK 360/07 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r., III SK 34/10). Zbadanie istnienia lub nieistnienia wymienionych elementów w konkretnej czynności organu jest więc niezbędne już choćby ze względu wybór właściwej procedury do oceny zgodności z prawem takiego aktu. Przykładając tę miarę do pisma Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nietrudno zauważyć, że – mimo określenia organu, wskazania adresata oraz podpisu osoby reprezentującej organ – nie zawiera ono rozstrzygnięcia o istocie sprawy, co nie pozwala nadać mu waloru decyzji administracyjnej. Wspomniany organ poinformował bowiem skarżącą (adresata), że "wniosek o wpis do ewidencji producentów dotyczący zmiany danych w ewidencji producentów, złożony w dniu [...]-05-2012 r. przez B. G., W. ul. [...], [...] W. został uwzględniony". W drugim akapicie tego dokumentu (nazwanego "Informacją") napisano: "W trakcie weryfikacji dokumentu stwierdzono, że informacje zamieszczone w nim przez wnioskodawczynię są identyczne z danymi zamieszczonymi we wniosku o wpis do ewidencji producentów dotyczącym nadania numeru identyfikacyjnego z dnia [...]-05-2012 r., a zatem są one zgodne z danymi wprowadzonymi do ewidencji producentów na podstawie tego wniosku." Przywołane zdania nie dają jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że w piśmie tym organ rozstrzygnął o istocie sprawy przez jednostronną ingerencję w sferę praw lub obowiązków strony skarżącej. Ponieważ w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym odwołanie do organu administracyjnego wyższego stopnia służy wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.), przeto – wobec braku w rozpoznawanej sprawie takiego rozstrzygnięcia – Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku, bez możliwości zadośćuczynienia wnioskom zawartym w skardze.