III SA/Wr 531/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Renata Sawińska, po rozpoznaniu w Wydziale na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi [...] "A" spółka jawna D. i K. Sz. z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i bez uiszczenia wymaganej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej 2.817 (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania. W dniu [...] funkcjonariusze celni przeprowadzili – na drodze krajowej Nr [...] – kontrole dokumentów pojazdu samochodowego marki [...] (Nr rej. [...]), o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Jego właścicielami byli D. i K. Sz., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki jawnej (Zakład Handlowy "A" z siedzibą w L.). Pojazdem kierował K. S., który podczas kontroli nie posiadał karty opłaty drogowej (karta dobowa Nr [...] została przedłożona dopiero w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie). Zeznał on, że jest zatrudniony w firmie "A" na stanowisku kierowcy, na podstawie umowy zlecenia. W dniu kontroli przewoził do Ś. wykładziny [...]. Wszczęte – przez Naczelnika Urzędu Celnego w W. – postępowanie wyjaśniające wykazało ponadto, że przedsiębiorcy nie posiadają licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Uwzględniając wszystkie te okoliczności, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję Nr [.....], w której wymierzył spółce następujące kary pieniężne: w wysokości 3.000 zł – za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, i w wysokości 8.000 zł – za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Pierwszoinstancyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Celnej we W., po rozpatrzeniu odwołania spółki (decyzja DIC z dnia [...].sierpnia 2007, Nr [...]). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Dyrektor Izby Celnej – po skrótowym przedstawieniu podstawowych okoliczności faktycznych sprawy – przywołał przepisy prawne, na podstawie których należało w sprawie orzekać (art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 1-8 i ust. 4, art. 42 ust. 1, art. 4 pkt 1, pkt 3 i pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także pkt 1.1. i pkt 4.1. załącznika do tej ustawy). Na kanwie cytowanych przepisów organ odwoławczy podkreślił, iż jednoznacznie ustalono, że w dniu kontroli strona legitymowała się tytułem prawnym zarówno w odniesieniu do samego kontrolowanego pojazdu, jak i do przewożonego ładunku. Nie można było jednak przyjąć, iż chodzi w tym przypadku o przewóz na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4a ustawy, skoro kierowca nie był pracownikiem spółki, w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy. Biorąc dodatkowo pod uwagę, iż w dacie kontroli strona prowadziła zarejestrowaną działalność gospodarczą obejmującą między innymi sprzedaż hurtową i detaliczną wykładzin [...] oraz transport drogowy pojazdami specjalizowanymi (co wynika z wypisu z KRS Nr [...]), nie może budzić wątpliwości, że strona wykonywała w ocenianym przypadku przewóz drogowy z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, co uzasadniało wymierzenie kar pieniężnych, w wysokości określonej ściśle w załączniku do wspomnianej ustawy. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji wywodził przede wszystkim, że – w świetle art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – wszczęcie postępowania karnego wobec kierowcy wcale nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także względem przedsiębiorcy, który realizuje przewóz drogowy. W tym kontekście podkreślono następnie, że to podmioty wykonujące przewóz odpowiedzialne są za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, samo stwierdzenie przez organ kontrolujący braku takich dokumentów jest wystarczające do zastosowania kar pieniężnych. Organ nie bada natomiast winy oraz stopnia przyczynienia się podmiotu do wykonania obowiązków ustawowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka zażądała uchylenia decyzji organów celnych obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, że organy nie dokonały w istocie ustaleń, w świetle których uprawnione byłoby stanowisko, że to spółka dopuściła się naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Twierdzono w związku z tym, iż spółka nie może odpowiadać za uchybienia dokonane bez jej wiedzy i woli, ponieważ podstawę odpowiedzialności przedsiębiorcy stanowi – wbrew odmiennemu przekonaniu organów – wina. Zdaniem spółki, jej odpowiedzialność jest wykluczona, bowiem kierowca został ukarany za popełnione wykroczenie. Organy nie wykazały ponadto, że kontrolowany przewóz dokonany został w ramach rzeczywiście wykonywanej (a nie zaewidencjonowanej) działalności gospodarczej strony skarżącej. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej zwrócił dodatkowo uwagę, że twierdzenie spółki, zgodnie z którym wina stanowi przesłankę odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, znajduje uzasadnienie w przepisach art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 tej ustawy. Przepisy te obowiązywały już w dacie orzekania w sprawie przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy dał jednoznacznie wyraz zapatrywaniu, że odpowiedzialność za naruszenie wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) ma charakter obiektywny, ponieważ nie zależy od winy przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy. Jeszcze do niedawna pogląd ten zdecydowanie dominował w orzecznictwie, choć leżące u jego podstaw, obowiązujące ówcześnie uregulowania były niekiedy poddawane krytyce, jako nadmiernie dolegliwe dla podmiotów wykonujących transport drogowy, skoro nie przysługuje im możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności nawet wtedy, gdy dołożyli należytej staranności przy wykonywaniu ustawowych wymogów (zob. np. niepublikowane wyroki WSA w B.: z dnia [...]., [...] i z dnia [...]., [...]). Prawdopodobnie uwzględniając wyrażane w tym zakresie głosy krytyczne judykatury, ustawodawca dokonał stosownych zmian normatywnych, co – niestety – uszło uwagi Dyrektora Izby Celnej we W. przy rozpatrywaniu odwołania spółki od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...], Nr [...]. W dniu 20 czerwca 2007 r. (zdaniem składu orzekającego Sądu, data ta ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie) weszła mianowicie w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Nowela ta dokonała również (w art. 3) zmiany niektórych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z punktu widzenia rozpoznawanej przez Sąd sprawy, najistotniejsze znaczenie miało dodanie wówczas dwóch przepisów. W pierwszym – chodzi o nowy ust. 4 w art. 92a – prawodawca przesądził, iż "Postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia." Z kolei wedle drugiego ze wspomnianych przepisów (nowego ust. 7 w art. 93 ustawy o transporcie drogowym): "Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej(...)". W świetle obu cytowanych przepisów nie może być już mowy o konstruowaniu odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy, niejako za sam skutek (a więc na zasadzie ryzyka), to znaczy w każdym przypadku ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przeciwnie, zwroty: "podmiot (...) nie miał wpływu na powstanie naruszenia" oraz "podmiot (...) nie mógł przewidzieć" nawiązują – niewątpliwie, choć pośrednio – do ocen dokonywanych z punktu widzenia staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji. Staranność jest zaś miernikiem subiektywnego elementu zawinienia. Godzi się także zwrócić uwagę, że przedstawione rozwiązania prawne weszły w życie z dniem ich ogłoszenia (art. 6 noweli z dnia 26 kwietnia 2007 r.), co miało miejsce w dniu 20 czerwca 2007 r. Nie obowiązywały one zatem jeszcze w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji ([...] czerwca 2007 r.), ale obowiązywały już w chwili ostatecznego rozstrzygania sprawy przez Dyrektora Izby Celnej ([...] sierpnia 2007 r.). Ta ostatnia konstatacja ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem – w ocenie składu orzekającego – organ odwoławczy powinien był już uwzględnić zmieniony stan prawny przy ferowaniu zaskarżonej decyzji. Za taką oceną Sądu przemawiają następujące argumenty. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Dyrektor Izby Celnej obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę załatwioną wszak nieostatecznie decyzją organu pierwszej instancji. Powinien przy tym uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (tak NSA w niepublikowanym wyroku z dnia [...]., [...]). Wymóg zastosowania znowelizowanych przepisów dotycz także niniejszego przypadku, mimo że zdarzenie podlegające penalizacji oraz wszczęcie postępowania administracyjnego miały co prawda miejsce przed opisaną nowelizacją, skoro sprawa była jednak ostatecznie rozstrzygana przez odwoławczy celny organ już po zmianie przepisów. Wynika to z konieczności respektowania dwóch zasad intertemporalnych: 1) zasady bezpośredniego stosowania nowej ustawy, jeżeli nowela – jak w tym wypadku – nie wprowadza odmiennych rozwiązań (np. w postaci tzw. vacatio legis lub przepisu przewidującego wprost zastosowanie dawnych rozwiązań normatywnych do spraw już wszczętych, lecz jeszcze nie zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych); 2) zasady stosowania ustawy korzystniejszej (względniejszej) dla sprawcy. Przedstawiona argumentacja składu orzekającego znajduje dodatkowe wsparcie w niektórych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz w judykatach sądowoadministracyjnych, jakie zapadły już w podobnych sprawach. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "w razie wątpliwości, stosowanie ustawy nowej tłumaczy się domniemaniem, iż ustawa nowa jest (a przynajmniej powinna być) odzwierciedleniem aktualnych stosunków prawnych, ponadto jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza" (sprawa W. 4/93, OTK 1993, cz. II, s. 443 i n.; zob. też wyroki TK opublikowane w: OTK 1992 r., cz. I, s. 93 i n. oraz w OTK 1993, cz. I, s. 73 i 74). Godzi się zauważyć, że stanowisko zajęte przez tutejszy Sąd w rozpoznawanej sprawie wpisuje się w linię orzeczniczą podobnych spraw, którą można już uznać za ustaloną (vide wyroki: WSA w B. z dnia [...], [...]; WSA w W. z dnia [...]., [...]; WSA w W. z dnia [...], [...]; WSA w W. z dnia [...], [...] i WSA w L. [...]). Odnosząc dotychczasowe wywody do konkretów rozpoznawanego przypadku trzeba przypomnieć, że strona skarżąca, w toku całego postępowania wyjaśniającego (także w odwołaniu i w skardze do WSA) konsekwentnie twierdziła, że nie ponosi winy w stwierdzonych naruszeniach przepisów ustawy o transporcie drogowym. O ile organ pierwszej instancji mógł przejść do porządku nad tymi twierdzeniami, zważywszy obowiązującą jeszcze w dacie orzekania przez Naczelnika UC w W., tzw. "obiektywną" konstrukcję odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy drogowe, to Dyrektor Izby Celnej, rozpatrując odwołanie, powinien był już dokonać oceny sprawy także przez pryzmat nowych rozwiązań przyjętych w art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 ustawy. Nie można również wykluczyć potrzeby dokonania w tym zakresie dodatkowych ustaleń, które w tej konkretnej sprawie potwierdzałyby (lub wykluczały) istnienie okoliczności, o których mowa w obu przepisach. Brak dokonania takiej oceny stanowi naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza zaś art. 7 i art. 77 § 1 k.p.c. To z kolei uniemożliwia sądową ocenę prawidłowości ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego, koniecznych do podjęcia przez organ odwoławczy niewadliwego rozstrzygnięcia. W konsekwencji trzeba przyjąć, że doszło do naruszenia reguł postępowania, które – z oczywistych powodów – mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co obligowało sąd do uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (pkt I wyroku). Orzeczenie pomieszczone w pkt. II wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 tej samej ustawy, przy czym wstrzymanie wykonalności drugoinstancyjnej decyzji dotyczy jedynie okresu nieprawomocności niniejszego rozstrzygnięcia Sądu. O kosztach (pkt III) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.; § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.); § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" (w związku z § 6 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielone z urzędu oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) i pkt. IV załącznika do tej ustawy.